L’intenzione di Dente è quella di indagare i motivi di una differente performance dei processi di governo di quattro città italiane (Milano, Firenze, Napoli e Torino) tenendo in considerazione le conseguenze della rottura delle forme di regolazione politica locale tradizionale e all’accrescere di un insieme di problemi inediti alle classi dirigenti locali. In particolare, alle questioni riguardanti Tangentopoli e al decadimento di determinati gruppi politici che hanno governato per lungo tempo l’Italia e le amministrazioni locali, si aggiunge la possibilità dell’elezione diretta dei Sindaci. Il mutamento del paradigma politico di riferimento pone l’interrogativo di ricercare la capacità dei diversi contesti di trattate problemi di carattere metropolitano e nella capacità di introdurre nel contesto soluzioni innovative e, di conseguenza, la possibilità di intercettare in modo diverso problemi che riguardano sia la fornitura di servizi alle persone che alle imprese, ma anche la pianificazione delle infrastrutture e dell’ambiente e la necessità di attrarre funzioni e servizi “rari”. L’ipotesi di Dente si concentra su due aspetti: la prima considera la possibilità di una correlazione positiva tra le performance innovative e la complessità e densità delle reti di governance all’interno di un carattere strutturale derivanti dai “micro” processi di decisione e della mobilitazione di attori del processo nella loro determinazione di trattare i problemi. La seconda ipotesi, invece, si sofferma su una relazione positiva tra le dinamiche del capitale sociale e la complessità delle reti di governance in cui le dinamiche del capitale sociale diventa una variabile esplicita della complessità e della densità delle relazioni tra attori impiegati e mobilitati in progetti, azioni e politiche pubbliche. Lo schema concettuale posto in essere intende quindi:
- Ricostruire le caratteristiche locali della rottura delle forme di regolazione politica locale negli anni ’80 e ’90. - La ricostruzione del modo in cui si è posto al centro dell’attenzione il tema dello sviluppo metropolitano. - L’identificazione di nuove forme di azione in termini di strumenti di governo ibridi.
Concentrandosi sul contesto di Milano, l’analisi sull’innovatività proposta da Dente consente di far emergere diverse considerazioni utili al discorso:
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- Nell’agenda pubblica milanese hanno prevalso i problemi “vecchi”: i problemi considerati prioritari nell’agenda delle politiche pubbliche risultano essere i problemi ereditati dal passato che sono stati trattati con successo variabile. Sembra prefigurarsi una difficoltà nella configurazione nuovi problemi e sfide emergenti. La maggioranza delle questioni si determina come dipendente degli anni ’80, come la questione dell’offerta del terziario direzionale, le cui conseguenze si manifestano nell’incapacità di costruzione e trattamento di alcune questioni emergenti tra cui l’interpretazione delle dinamiche sociali. Le uniche innovazioni131 risultano essere
le maggiori attenzioni ambientali con le politiche di riciclo, termovalorizzazione e depurazione degli scarti urbani, il “Patto per Milano” nelle politiche del lavoro. Altre questioni, come le politiche giovanili intraprese con La Fabbrica del Vapore e la questione delle periferie, il quartiere Ponte Lambro, sembrano al momento fallite.
- È riscontrabile una forte innovazione sociale in assenza di strategia politica: l’innovazione sociale è stata ben più forte di quella generata attraverso la politica con la conseguenza che molte delle eccellenze si sono create senza che ci sia stata una leadership politica o la presenza di politiche pubbliche. Su iniziativa degli attori economici e sociali si sono visti fenomeni di riorganizzazione territoriale e di consolidamento del “sistema moda” del design, la creazione di nuovi poli di eccellenza nel settore medico e azioni sperimentali di riqualificazione urbana come il Villaggio Barona e iniziative culturali come l’auditorium in via San Gottardo. Dente nota che alcuni degli attori in campo sono attori economici abituati ad operare nel mercato globale mente, altri, fondazioni bancarie e reti associative. Un particolare ruolo è stato svolto anche delle università e dalla loro capacità di espansione e rinnovamento. - Nel corso degli anni’90 è cresciuta la capacità realizzativa, ma è deperita la capacità progettuale:
se si osservano le dinamiche innovative dal punto di vista della capacità realizzative e in ordine cronologico, Dente nota il periodo tra il 1998 e il 2003 si è caratterizzato per una maggior capacità di portare a compimento progetti e opere pubbliche, in alcuni casi accompagnate anche da una miglior gestione dei processi decisionali. Dopo un “blocco realizzativo” dei primi anni ’90, si sono compiuti o sono arrivati a compimento progetti aventi una lunga storia decennale pregressa. L’accelerazione mette in luce, ancora una volta, la capacità realizzativa di progetti introdotti in momenti precedenti e risulta limitata la capacità di progettazione strategica e di visione progettuale che aveva portato in essere i progetti giunti a conclusione. Il progetto del Passante può essere un buon esempio.
- Il centro città appare meno innovativo della periferia metropolitana: Dente nota che le dinamiche innovative più interessanti avvengono nell’hinterland, invece che a Milano. Tra queste risaltano il museo della fotografia a Cinisello Balsamo e le politiche di riqualificazione urbana nei comuni di Cinisello Balsamo, Rozzano e Seregno, oltre alle politiche culturali per le cascine e le ville sparse nell’hinterland. Si nota nell’hinterland una maggior capacità di sperimentazione di strumenti ibridi di gestione e governo delle dinamiche di sviluppo metropolitano in cui prendono forma consorzi e agenzie per la promozione territoriale e lo sviluppo locale attraverso la cooperazione associativa sovracomunale.
La conseguenza principali di questo fenomeno di “innovazione senza politica”, afferma Dente, è duplice: da una parte si assiste ad un sistema politico-istituzione che non sembra in grado di anticipare e consolidare gli aspetti “virtuosi” dei processi di innovazione sociale attraverso la proposizione e la condizione di strategie e visioni di più lungo periodo. Dall’altra parte, la scarsità di beni pubblici prodotti dalle istituzioni rende più difficile il trattamento di problemi di coesione sociale e di qualità urbana. L’assenza di politica non è priva di costi, sia in relazione alla scarsa proiezione strategica, sia alla distorsione degli effetti dell’innovazione a favore dei beni privati rispetto a quelli pubblici.
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Dal punto di vista delle reti della governance, si denota una scarsa capacità di collaborazione tra il comune capoluogo e comuni dell’area. Mentre quest’ultimi si organizzano in contesti territoriali coerenti e si rilanciano attraverso la collaborazione, Milano appare sostanzialmente rilegato al suo interno. Solo in pochi casi, come la questione dell’aeroporto Malpensa e la Fiera si ha una compresenza, ma la regia risulta essere in mano ad altri soggetti. La crescente importanza della governance multilivello si esprime nel ruolo della provincia132 per quanto riguarda l’hinterland e in quello della Regione Lombardia. La grande rilevanza degli interessi economici, come proprietari terrieri e associazioni imprenditoriali, e del terzo settore, rappresentato dalle fondazioni bancarie e del mondo associativo, hanno spesso svolto un ruolo di promozione e di regia dell’innovazione in cui le autonomie funzionali, cioè la Camera di Commercio e le università, fungono da mediatori tra società e istituzioni pubbliche. Il network che governa la Grande Milano ha un livello di complessità elevato.