Sezione III: Il “SISTRI”: storia di un destino travagliato
3.1 Evoluzione storico normativa: dalle origini alla legge 7 agosto 2012, n 134 Osservazioni sulla natura del contributo
Il trasporto dei rifiuti costituisce attività prodromica ad ogni eventuale fase successiva relativa alla gestione si tratti di recupero ovvero di smaltimento definitivo.
Essenziale, evidentemente, dettarne le regole in particolar modo nell’ambito dei rifiuti speciali pericolosi il cui trasporto illecito rappresenta il primo tassello delle attività di gestione e smaltimento illegale.
Il legislatore interno ha ritenuto di poter soddisfare l’esigenza di un attento e costante monitoraggio del percorso dei rifiuti sulle strade mediante un sistema informatico estremamente sofisticato, il Sistri: tale impianto, tuttavia, ha mostrato sin dall’inizio segni di farraginosità causando numerosi slittamenti nella sua progressiva entrata in vigore nonché la contestuale presenza di due sistemi normativi (formulario con i diversi registri).
Per meglio rendere l’idea della storia epica del Sistri si rende necessario ripercorrerne i tratti maggiormente significativi.
Il sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI), introdotto nel nostro ordinamento dal D.M. 17 dicembre 2009202 venne accolto come la perfetta soluzione delle problematiche legate alla gestione ed al trasporto dei rifiuti da cui originano fenomeni delittuosi sovente preoccupanti e di complesso accertamento (quali, ad esempio, il delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti ex art. 260 D.Lgs. 152/2006); esso, attraverso un controllo capillare di tutta la filiera fino alla fase finale di smaltimento delle scorie per il tramite di sistemi elettronici in grado di monitorare i flussi in entrata ed uscita si poneva potenzialmente in grado di garantire una maggiore efficienza in tema di trasparenza, legalità e prevenzione. L’intero impianto, tuttavia, è stato oggetto di una serie di provvedimenti che, prorogandone di volta in volta l’entrata in vigore, ne hanno impedito l’effettiva applicazione, gettando seri dubbi circa la sua concreta rispondenza agli obiettivi prefissati. Ad opera del D.M. 9 luglio 2010 ne venne prorogato l’avvio al primo ottobre 2010, considerando che non si era ancora provveduto a dotare tutti gli operatori dei dispositivi elettronici necessari per il funzionamento del sistema. La presa di coscienza che i mesi di proroga non erano adeguati per portare a termine le fasi
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Supplemento ordinario n. 10 alla G.U. del 13 gennaio 2010. Sul tema S. Mezzacapo, Rifiuti, progressiva la messa a regime del Sistri, in Gui. Dir. 2011, 39, p. 73; M. Santoloci, V. Vattani, Rifiuti e non rifiuti, percorso trasversale tra prassi di fatto e regole formali nel campo della gestione dei rifiuti, Dir. Dell’ambiente ed., 2011, p. 117 e ss., che approfondisce il tema del trasporto con il sistema SISTRI, il regime transitorio ed i profili di responsabilità nella catena dei soggetti afferenti il circuito del trasporto.
90 preliminari all’avvio del sistema portò all’emanazione di altri Decreti Ministeriali di rinvio, il 28 settembre 2010, il 22 dicembre 2010 ed il 26 maggio 2011 quando il D.M. n. 124 propose una progressiva entrata in vigore del sistema a scaglioni.
In un’ottica di semplificazione delle procedure e per porre rimedio alle impasse tecniche emerse, venne emanato il D.M. 25 maggio 2012, n. 141,203 in vigore dal 7 settembre. Peraltro, le modifiche introdotte dal detto decreto, tra cui la proroga per il versamento del contributo relativo all’anno 2012, rimasero lettera morta, stando al tenore della successiva L. n. 134/2012, di cui meglio si dirà appresso, che sospendeva ogni adempimento informatico relativo al SISTRI. Entrando nel dettaglio degli obiettivi che il Decreto mirava a realizzare si sottolinea la finalità di semplificazione delle procedure, superando gli eventuali stalli dovuti a difficoltà tecniche specie in fase di prima applicazione o di smarrimento, furto o perdita dei dispositivi SISTRI, la piena realizzazione dell’obbligo di iscrizione al sistema ai centri di raccolta comunali o intercomunali
ex D.M. 8 aprile 2008 nel territorio della Regione Campania ed, infine, si prevedeva che “Gli Enti titolari dell'autorizzazione di impianti pubblici di trattamento di rifiuti possono, in attesa della voltura dell'autorizzazione, delegare l'iscrizione e le procedure SISTRI a terzi soggetti in possesso dei requisiti soggettivi richiesti dalla legge per la gestione impianti in conto terzi, ai quali è affidata la gestione dell'impianto, dandone comunicazione al SISTRI”204
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Come anticipato, l’art. 52 del D.L. 22 giugno 2012 n. 83 - Decreto Sviluppo confermato dalla legge 7 agosto 2012, n. 134 - “sospese” l’operatività del sistema,205 basandosi su “problemi tecnici” non dettagliatamente esplicitati e conseguenti necessità di verifiche ed accertamenti amministrativi e funzionali, rinviandola ad una data successiva al 30 giugno 2013.
Le misure adottate, limitandosi a prorogarne la piena operatività, lasciavano in vigore un doppio regime documentale, ove, accanto alle formalità SISTRI, si obbligava alla tenuta dei registri di carico e scarico e dei formulari di trasporto, che soli, comunque, garantivano gli adempimenti degli obblighi di legge.
203Si tratta del secondo correttivo al TU, titolato Modifiche ed integrazioni al decreto del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare 18 febbraio 2011, n. 52, avente ad oggetto il Regolamento recante istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti ai sensi dell’articolo 189, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modifiche e integrazioni, e dell’articolo 14-bis del decreto-legge 18 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, in GU n. 196 del 23 agosto 2012. Per approfondimenti C. Bovino, TU Sistri, arriva il secondo correttivo (D.M. n. 141/2012) ma sul sistema ancora incertezze in Ambiente e sviluppo, 10/2012, p. 820 e ss.
204 Art. 1, co. 1 lett. b) D.M. 141/2012, consultabile al sito www.tuttoambiente.it.
205 Che sarebbe dovuto divenire operativo a far data da 30 giugno 2012. Sul punto F. Gavioli, SISTRI: applicazione
sospesa fino a giugno 2013, in Pratica fiscale e professionale, 2012, p. 29; M. Santoloci V. Vattani, Il Decreto Sviluppo questa volta non rinvia i proroga ma “sospende” il Sistri. Cosa vuol dire? in www.dirittoambiente.net.
91 Una delle conseguenze dei citati provvedimenti di proroga è stata, inoltre, la disapplicazione del sistema sanzionatorio contenuto nel D. Lgs. 205/2010.206 Corre l’obbligo osservare come, contrariamente ai precedenti atti normativi, l’ultimo provvedimento ricordato per la prima volta “sospendeva” il Sistri, ciò sotto un triplice profilo destinato ad investire, altresì, il pagamento dei contribuiti relativi all’anno 2012 e gli effetti del contratto stipulato tra la Ditta responsabile del sistema - Selex - Se.Ma. – ed il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare. Etimologicamente i due termini “prorogare e sospendere” hanno significati manifestamente diversi a cui pertanto si legano precise scelte del legislatore che lasciavano presagire un definitivo abbandono del sistema immaginato nel 2009.
Imprescindibile, tuttavia, valutare quali potessero essere gli antidoti adeguati a superare l’impasse del sistema e se non fosse il caso di ripensarlo ex novo207
, sottolineando il dato che, nelle more, si costringevano gli utenti a versare dei contributi che avrebbero potuto legittimamente trasformarsi in richieste risarcitorie nei confronti del MATTM.
Emerge la necessità di operare una breve digressione sulla natura del canone corrisposto dagli utenti per la fruizione del sistema SISTRI e sul significato di una sua sospensione: condividendo il destino del contratto con la Selex - Se.Ma., i relativi canoni, che servivano ad ottemperare agli adempimenti contrattuali con il gestore, vennero sospesi: si trattava, tuttavia di una mera forma di congelamento, riferibile al contributo dell’anno 2012, che esponeva, con ogni evidenza, al rischio di una richiesta di versamento futuro pur senza aver fruito del servizio elettronico SISTRI.
Si ritiene di dover, propedeuticamente, inquadrare il contributo - che ha accresciuto le casse dello Stato di circa 60-70 milioni di euro annui nonostante la mancata messa a regime del sistema - per la sua natura208, giacché dalla una corretta definizione ne derivano importanti conseguenze in tema di ripetibilità.
206 Sul punto cfr Sez. 3, Sentenza n. 19682 del 02/04/2013 Ud. (dep. 08/05/2013 ) Rv. 255901 “Il trasporto di
rifiuti pericolosi senza il prescritto formulario o con un formulario con dati incompleti o inesatti non è più sanzionato penalmente nè dal nuovo testo dell'art. 258, comma quarto, del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (come modificato dall'art. 35 del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205) - che si riferisce alle imprese che trasportano i propri rifiuti e che prevede la sanzione penale per altre condotte (in particolare, per chi, nella predisposizione di certificati di analisi di rifiuti, fornisca false indicazioni sulla tipologia del rifiuto o fa uso del certificato falso) - né dall'art. 260 bis del medesimo D.Lgs. n. 152 (come introdotto dall'art. 36 del D.Lgs. 205 del 2010), che punisce il trasporto di rifiuti pericolosi non accompagnato dalla scheda Sistri.”
207 In proposito si segnala la proposta di un nuovo sistema SETRI, «Sistema Elettronico della Tracciabilità dei
Rifiuti», predisposto dai gruppi tecnici di Assintel e ConfTrasporti ed inoltrato agli allora Ministri dell’Ambiente Corrado Clini e dello Sviluppo Economico Corrado Passera, che conterrebbe dei correttivi al precedente SISTRI.
208 Per approfondimenti sulla natura del contributo SISTRI, A. Pierobon, La natura del contributo “SISTRI”:
92 Dal tenore delle espressioni dell’allora Ministro dell’Ambiente Corrado Clini,209
se ne trae che, essendo il sistema SISTRI un obbligo di natura amministrativa, il pagamento è dovuto per il solo meccanismo di iscrizione annuale, che deve avvenire ai sensi dell’art. 6, comma 2, del D.M. 18 febbraio 2011, n. 52, prescindendo dalla concreta fruizione del sistema, ed è calcolato in ragione dell’attività espletata e della categoria di appartenenza (nonché del numero di apparecchi USB richiesti o dei vettori impiegati nell’attività di trasporto). Il dato che il contributo venga commisurato a parametri “aziendali” compreso anche il numero di dipendenti, e sia del tutto avulso da qualsiasi riferimento ad elementi “ambientali”, quali le potenzialità di danno ambientale legate alla singola attività, induce a ritenere che esso abbia natura pubblicistica ed autoritativa, e possa, verosimilmente, ricomprendersi nella categoria delle tasse, come confermato altresì dalla predisposizione di un impianto sanzionatorio attestante l’interesse pubblicistico sotteso alla corretta gestione dei rifiuti.
Il versamento, quindi, annoverabile come una misura di concorso alle pubbliche spese,210 si connota di una forte valenza tributaristica, ed è sganciato dalla effettiva utilizzazione del sistema.