legge n. 68 del 22 maggio 2015
La recentissima legge sui reati ambientali del 22 maggio 2015,96 approvata, in seguito a modifiche da parte del Senato della Repubblica il 5 marzo 2015, può essere senz’altro valutata positivamente dal momento che introduce nuovi delitti nel corpus dei reati ambientali e pone la criminalità ambientale tra i reati di fascia medio medio-alta. La materia dei cd eco-reati non è in realtà nuova, dal momento che per la prima volta se ne fece menzione nel progetto Pagliaro, di riforma del codice penale, del 1988-1991.97
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“Ove si tratti di misure penali, dell'esecuzione delle stesse si occupa la stessa magistratura. Ove invece si tratti di sanzioni amministrative accessorie, l'Autorità preposta all'irrogazione della sanzione dovrà emanare, in sede di ordinanza ingiunzione, ovvero con ordinanza correlata, un provvedimento di ripristino; soggetto, appunto in quanto sanzione accessoria, allo stesso regime processuale proprio della sanzione principale, e quindi impugnabile avanti al giudice ordinario ovvero avanti al giudice amministrativo, a seconda delle materie. Il problema discende dal fatto che le norme che prevedono l'emanazione di ordinanze di ripristino non sempre sono esplicite nel chiarire se si tratti di sanzioni accessorie ovvero di provvedimenti autonomi, oggetto di appositi procedimenti amministrativi autoritativi e quindi necessariamente impugnabili avanti al solo giudice amministrativo.” Così P. Brambilla, Le sanzioni ambientali in Italia, in Riv. giur. ambiente, 2008, 01, 0019. Da ultimo la modifica introdotta al D.Lgs 152/2006 ha previsto uno specifico potere, in capo al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di emanare un'ordinanza-ingiunzione volta a ripristino oppure di emanare un'ordinanza volta ad ottenere il risarcimento per equivalente pecuniario quando il responsabile del fatto non provveda, in tutto o in parte, a realizzare la restitutio in integrum oppure questa non sia possibile in tutto o in parte ovvero sia eccessivamente onerosa.
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Il 18.12.2013 la Commissione Giustizia della Camera dei Deputati ha adottato all'unanimità un ampio testo unificato recante "Disposizioni in materia di delitti contro l'ambiente e l'azione di risarcimento del danno ambientale, nonché delega al Governo per il coordinamento delle disposizioni riguardanti gli illeciti in materia ambientale". Il testo unifica tre distinte proposte di legge (C. 957 Micillo, C 342 Realacci e C 1814 Pellegrino) ed è stato approvato dalla Camera dei deputati il 26 febbraio 2014. La proposta di legge è stata esaminata e modificata dal Senato che il 5 marzo 2015 ha ritrasmesso alla Camera. Il provvedimento è divenuto Legge il 22 maggio 2015 n. 68 in G.U. del 28 maggio 2015. Per una diffusa analisi dei tratti salienti della nuova disciplina M. Montanari, Il Senato approva il ddl in materia di delitti contro l'ambiente, in Diritto Penale Contemporaneo, 8 marzo2015; C. Ruga Riva, Commento al testo base sui delitti ambientali adottato dalla Commissione giustizia della Camera, in Diritto Penale Contemporaneo, 22 gennaio 2014.
97 Cfr. Pisani M. (a cura di), Per un nuovo codice penale - Schema di disegno di legge-delega al governo, Padova
1993, spec. 87-89. In seguito vi fu la bozza di disegno di legge per l’inserimento dei “delitti ambientali” nel codice penale, elaborata nel 1997 dalla Commissione istituita dall’allora Ministro per l’Ambiente On. Edo Ronchi. Il progetto non vide la luce per una serie di obiezioni a livello tecnico e di politica criminale che in Parlamento furono mosse avverso gli eco-reati ovvero, da un lato, il rischio di violazione del principio di stretta legalità, in quanto le fattispecie erano caratterizzate dal “rilevante” pericolo per il settore ambientale preso in considerazione, nonché, dall’altro, la ritenuta eccessiva entità delle pene comminate. In seguito il disegno di legge sui c.d. eco-reati riapparve, il 24 aprile del 2007 giorno in cui il Consiglio dei Ministri di allora approvò un disegno di legge delega contenente disposizioni concernenti proprio i delitti contro l’ambiente, sulla falsariga del disegno di legge del Ministro Ronchi, anch’esso mai approvato; sul punto Cfr. Manna-Plantamura, Una svolta epocale per il delitto penale ambientale italiano?, in Diritto Penale e Processo, 2007, 1075 ss.
40 Nelle more di poter verificare le concrete applicazioni del provvedimento possiamo analizzare i tratti salienti del testo così come coordinato con le modifiche intervenute in seguito all’approvazione al Senato (e seguendo la numerazione aggiornata):
- Introduzione nel corpo del codice penale, libro secondo, di un nuovo titolo VI-bis, rubricato "Dei delitti contro l'ambiente" dove vengono inseriti nuovi delitti dolosi: di inquinamento ambientale (art. 452-bis), di disastro ambientale (art. 452-quater), (punibili anche a titolo di colpa art. 452-quinquies), di traffico ed abbandono di materiale ad alta radioattività ed il delitto di impedimento del controllo98. Il passaggio del testo al Senato ha prodotto la sua integrazione e l’aggiunta di altre fattispecie ovvero l’art. 452 ter, morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale,99 l’art. 452-
quaterdecies, che sanziona l’ispezione di fondali marini, espulso dalla legge definitiva,
l’art. 452 terdecies, che introduce il delitto di omessa bonifica,100
ed infine l’aggravante ambientale di cui all’art. 452 nonies.101
Bisogna inoltre dar conto che il Senato si è incaricato di intervenire anche in modifica di una disciplina che non era stata in alcun modo considerata nella prima stesura approvata dalla Camera dei Deputati ovvero la Legge 7 febbraio 1992, n. 150102 relativa alla convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione, firmata a Washington il 3 marzo 1973.
98 Il delitto di impedimento del controllo (art. 452-septies) punisce con la reclusione da 6 mesi a 3 anni, sempre che
il fatto non costituisca più grave reato, chiunque impedisce, intralcia o elude l'attività di vigilanza e controllo ambientali, ovvero ne compromette gli esiti. L'impedimento si realizza negando o ostacolando l'accesso ai
luoghi, ovvero mutandone artificiosamente lo stato.
99 ART. 452-ter. – (Morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale). – Se da uno dei fatti
di cui all’articolo 452-bis deriva, quale conseguenza non voluta dal reo, una lesione personale, ad eccezione delle ipotesi in cui la malattia ha una durata non superiore ai venti giorni, si applica la pena della reclusione da due anni e sei mesi a sette anni; se ne deriva una lesione grave, la pena della reclusione da tre a otto anni; se ne deriva una lesione gravissima, la pena della reclusione da quattro a nove anni; se ne deriva la morte, la pena della reclusione da cinque a dieci anni. Nel caso di morte di più persone, di lesioni di più persone, ovvero di morte di una o più persone e lesioni di una o più persone, si applica la pena che dovrebbe infliggersi per l’ipotesi più grave, aumentata fino al triplo, ma la pena della reclusione non può superare gli anni venti.
100 ART. 452-terdecies. – (Omessa bonifica). – Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, essendovi
obbligato per legge, per ordine del giudice ovvero di un’autorità pubblica, non provvede alla bonifica, al ripristino o al recupero dello stato dei luoghi è punito con la pena della reclusione da uno a quattro anni e con la multa da euro 20.000 a euro 80.000.
101 ART. 452-novies. – (Aggravante ambientale). – Quando un fatto già previsto come reato è commesso allo scopo
di eseguire uno o più tra i delitti previsti dal presente titolo, dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o da altra disposizione di legge posta a tutela dell’ambiente, ovvero se dalla commissione del fatto deriva la violazione di una o più norme previste dal citato decreto legislativo n. 152 del 2006 o da altra legge che tutela l’ambiente, la pena nel primo caso è aumentata da un terzo alla metà e nel secondo caso è aumentata di un terzo. In ogni caso il reato è procedibile d’ufficio.
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Disciplina dei reati relativi all'applicazione in Italia della convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione, firmata a Washington il 3 marzo 1973, di cui alla legge 19 dicembre 1975, n. 874, e del regolamento (CEE) n. 3626/82, e successive modificazioni, nonché norme per la commercializzazione e la detenzione di esemplari vivi di mammiferi e rettili che possono costituire pericolo per la salute e l'incolumità pubblica. (GU n.44 del 22-2-1992 )
41 Volendo limitare, per ragione di opportunità, l’analisi alle prime due fattispecie citate i nuovi reati sono costruiti come reati di pericolo concreto o di danno, sul modello delle figure criminose contenute nella Direttiva 2008/99 CE sulla tutela penale dell’ambiente; nel dettaglio, compaiono nel nuovo titolo i delitti dolosi di “inquinamento ambientale” (art. 452-bis), punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa da 10.000 a 100.000 euro, e di disastro ambientale (art. 452-quater), punito con la reclusione da cinque a quindici anni; le rispettive ipotesi colpose sono punite con pene diminuite da un terzo a due terzi (art. 452-quinquies). L’art. 452-bis c.p., innovando rispetto alla tradizione in materia di reati ambientali, supera il modello del reato contravvenzionale di mera condotta, incentrato sull’esercizio dell’attività inquinante senza autorizzazione o in superamento dei valori-soglia, per abbracciare lo schema del delitto di evento. Si tratta altresì di un delitto di danno, rappresentato dalla compromissione o dal deterioramento103 rilevante della qualità del suolo, del sottosuolo, delle acque o dell’aria, ovvero dell’ecosistema, della biodiversità, della flora o della fauna selvatica. L’esame del testo al Senato ha comportato l’eliminazione del riferimento alla violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e la cui inosservanza costituisce di per sé illecito amministrativo o penale, per introdurre, invece, la clausola di illeceità espressa sintetizzata nell’avverbio “abusivamente”; è ora richiesto, inoltre, che la compromissione ed il deterioramento siano significativi e misurabili. L’art. 452-quater,104rubricato “disastro ambientale”, raccoglie l’auspicio della
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Sulle due espressioni sono stati sollevati dubbi dal Servizio Studi del Senato “Ad un primo esame la suddetta distinzione non sembrerebbe peraltro agevole, in quanto lessicalmente i due termini hanno un significato se non identico, almeno - nel contesto dato3- largamente sovrapponibile, indicando la situazione risultante da una condotta che ha determinato un danno (…)Si potrebbe allora pensare che la formulazione richiamata abbia carattere endiadico e che cioè, nonostante l'uso della congiunzione "o", il legislatore abbia voluto esprimere un unico concetto, il che consentirebbe anche di ritenere che, in ogni caso, l'evento da cui la legge fa dipendere l'esistenza del reato debba avere carattere rilevante perché risulti integrata la nuova fattispecie. Una simile impostazione interpretativa avrebbe il vantaggio di evitare la distinzione fra una compromissione che sarebbe sanzionata anche se non rilevante e un deterioramento che sarebbe sanzionato solo se rilevante - distinzione questa della cui conformità a ragionevolezza potrebbe dubitarsi visto che, come sopra rilevato, nel contesto dato i due termini non sembrano indicare una diversa intensità della situazione di danno - ma questa seconda soluzione interpretativa appare non univocamente desumibile dal dato testuale.” In Dossier del Servizio Studi sull'A.S. n. 1345 "Disposizioni in materia di delitti contro l'ambiente" marzo 2014 n. XX, pag. 13.
104 Art. 452-quater - (Disastro ambientale). – Fuori dai casi previsti dall’art. 434, chiunque, abusivamente, cagiona
un disastro ambientale è punito con la reclusione da cinque a quindici anni. Costituiscono disastro ambientale alternativamente:1) l’alterazione irreversibile dell’equilibrio di un ecosistema 2) l’alterazione dell’equilibrio d un ecosistema la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa e conseguibile solo con provvedimenti eccezionali, 3) l’offesa alla pubblica incolumità in ragione della rilevanza oggettiva del fatto o l’estensione della compromissione o dei sui effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo. Quando il disastro è prodotto in un’area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico, ovvero in danno di specie animali o vegetali protette, la pena è aumentata.
42 prevalente dottrina105e le evoluzioni giurisprudenziali alla tipizzazione di un’autonoma figura di reato, sganciata dall’art. 434 c.p.;106
esaminando l’attuale figura di disastro ambientale il nuovo reato perde la forma vincolata, essendo venuto meno il riferimento espresso alla violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e autonomamente costituenti illeciti amministrativi o penali, sostituito dalla clausola di riserva posta in apertura “fuori dai casi previsti dall’art. 434”; viene, inoltre incriminata la sola realizzazione del disastro, e non la commissione di un fatto diretto a tale evento, come previsto dall’art. 434, co. 1 c.p.; l’evento di disastro ambientale può consistere nella “alterazione dell’equilibrio dell’ecosistema”, irreversibile o la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa, e cioè di un danno all’ambiente, ovvero, in alternativa, può consistere in una “offesa della pubblica incolumità”, nella forma del danno o del pericolo per l’integrità fisica delle persone. Deve, tuttavia, rilevarsi, nell’ambito delle due fattispecie in analisi una contraddizione dal momento che, ad esempio, nell’inquinamento ambientale si riferisce la compromissione o il deterioramento rilevante ad uno o più dei settori costituenti l’ambiente, ovvero alle qualità del suolo, del sottosuolo, delle acque o dell’aria, ma il deterioramento rilevante si riferisce anche all’“eco-sistema”, alla bio-diversità, alla flora
105 Vedi S. Corbetta, Il “disastro” provocato dall’Ilva di Taranto, tra forzature giurisprudenziali e inerzie del
legislatore, in Il Corriere del Merito, 2012, 869 s.; A. Gargani, in C.F. Grosso-T. Padovani-A. Pagliaro, Trattato di diritto penale, Reati contro l’incolumità pubblica, vol. IX, tomo I, Milano, 2008, 474 s.; R. Martini, Il disastro ambientale tra diritto giurisprudenziale e principi di garanzia, in Leg. Pen. 2008, 339 ss.; A.L. Vergine, Il cd. disastro ambientale: l’involuzione interpretativa dell’art. 434 cod. pen, parte prima e seconda, in Amb & Svil. 2013, rispettivamente 514 ss. e 644 ss.
106 In particolare la Corte costituzionale nella sentenza n. 327 del 2008 osservò che " l'art. 434 cod. pen ... mira ...a
colmare ogni eventuale lacuna, che di fronte alla multiforme varietà dei fatti possa presentarsi nelle norme ...concernenti la tutela della pubblica incolumità... D'altra parte..., allorché il legislatore - nel descrivere una certa fattispecie criminosa - fa seguire alla elencazione di una serie di casi specifici una formula di chiusura, recante un concetto di genere qualificato dall'aggettivo 'altro' (nella specie: 'altro disastro'), deve presumersi che il senso di detto concetto - spesso in sé alquanto indeterminato - sia destinato a ricevere luce dalle species preliminarmente enumerate, le cui connotazioni di fondo debbono potersi rinvenire anche come tratti distintivi del genus..., dunque...l''altro disastro', cui fa riferimento l'art. 434 cod. pen., è un accadimento sì diverso, ma comunque omogeneo, sul piano delle caratteristiche strutturali, rispetto ai 'disastri' contemplati negli altri articoli compresi nel capo relativo ai 'delitti di comune pericolo mediante violenza'... La conclusione ora prospettata (necessaria omogeneità tra disastro innominato e disastri tipici) non basterebbe peraltro ancora a consentire il superamento del dubbio di costituzionalità. Rimane infatti da acclarare se, dal complesso delle norme che incriminano i 'disastri' tipici, sia concretamente possibile ricavare dei tratti distintivi comuni che illuminino e circoscrivano la valenza del concetto di genere 'disastro' ... Al riguardo, si è evidenziato in dottrina come - al di là delle caratteristiche particolari delle singole figure (inondazione, frana, valanga, disastro aviatorio, disastro ferroviario, ecc.) - l'analisi d'insieme dei delitti compresi nel capo I del titolo VI consenta, in effetti, di delineare una nozione unitaria di 'disastro', i cui tratti qualificanti si apprezzano sotto un duplice e concorrente profilo. Da un lato, sul piano dimensionale, si deve essere al cospetto di un evento distruttivo di proporzioni straordinarie, anche se non necessariamente immani, atto a produrre effetti dannosi gravi, complessi ed estesi. Dall'altro lato, sul piano della proiezione offensiva, l'evento deve provocare - in accordo con l'oggettività giuridica delle fattispecie criminose in questione (la 'pubblica incolumità') - un pericolo per la vita o per l'integrità fisica di un numero indeterminato di persone; senza che peraltro sia richiesta anche l'effettiva verificazione della morte o delle lesioni di uno o più soggetti. Tale nozione...corrisponde sostanzialmente alla nozione di disastro accolta dalla giurisprudenza di legittimità... che fa perno, per l'appunto, sui due tratti distintivi (dimensionale e offensivo) in precedenza indicati...".
43 o alla fauna selvatica; ciò che più rileva, e che rischia di avere concrete ricadute sulla fase probatoria del reato, è il riferimento all’alterazione dell’eco-sistema come evento del reato che, dando luogo di nuovo ad un evento affetto chiaramente da “gigantismo”, rischierà di provocare una c.d. probatio diabolica e, quindi, di rendere inefficace la tutela penale sotto questo determinato profilo.107 Non pare possa sciogliere le riserve espresse la sostituzione, ad opera del Senato, del termine “ecosistema” in generale con “di un ecosistema”.
- Introduzione di una nuova fattispecie all’articolo 452-sexies del codice penale, di traffico di materiale ad alta radioattività che prevede la reclusione da due a sei anni e la multa da euro 10.000 a euro 50.000 nei confronti di " chiunque abusivamente cede, acquista, riceve, trasporta, importa, esporta, procura ad altri, detiene, trasferisce, abbandona o si disfa illegittimamente di materiale ad alta radioattività.".108 In ordine a tale nuova previsione incriminatrice si segnala in primo luogo l'opportunità di valutare se, in riferimento alla stessa, la clausola "salvo che il fatto costituisca più grave reato" sia idonea a garantire un adeguato coordinamento con la previsione di cui al comma 2 dell'articolo 260 del Codice dell'ambiente.
- Introduzione, all'art. 452-octies, di circostanze aggravanti applicabili al reato di associazione per delinquere, qualora diretto in via esclusiva o concorrente alla realizzazione di taluno dei nuovi delitti ambientali, nonché in relazione all'art. 416-bis, ove l'associazione sia finalizzata a commettere alcuno dei delitti contenuti nel nuovo titolo ovvero all'acquisizione della gestione o comunque del controllo di attività economiche, di concessioni, di autorizzazioni, di appalti ecc. in materia ambientale. - Introduzione all’art. 452-decies, del "Ravvedimento operoso" applicabile ai nuovi delitti
ambientali, all'art. 260 del d.lgs. n. 152/2006 (traffico organizzato di rifiuti) e ai reati di associazione per delinquere e di stampo mafioso aggravate.109
107
Così A. Manna, Dalla Legge sulla “Terra dei Fuochi” agli ultimi d.d.l. in tema di “ecoreati”: un diritto penale “spot”?, in Diritto Penale e Processo, 2014, 4, 476. Il contributo fornisce una disamina completa di tutte le novità legislative e i progetti di legge in tema di eco-reati degli ultimi anni.
108 Si tratta di un reato di pericolo per il quale il secondo ed il terzo comma prevedono aggravanti: ai sensi del
secondo comma, la pena è aumentata se dal fatto deriva il pericolo di compromissione o deterioramento delle acque o dell’aria o di un ecosistema; ai sensi del terzo comma, se dal fatto deriva un pericolo per la vita o l'incolumità delle persone, la pena è aumentata fino alla metà.
109 L’attenuante dalla metà a due terzi della pena si applica a colui che “si adopera per evitare che l’attività
delittuosa venga portata a conseguenze ulteriori, ovvero, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, provvede concretamente alla messa in sicurezza, alla bonifica e, ove possibile, al ripristino dello stato dei luoghi, e diminuite da un terzo alla metà nei confronti di colui che aiuta concretamente l’autorità di polizia o l’autorità giudiziaria nella ricostruzione del fatto, nell’individuazione degli autori o nella sottrazione di risorse rilevanti per la commissione dei delitti.”.
44 - Confisca delle cose costituenti il prodotto o il profitto del reato (art. 452-undecies), oppure, ove non sia possibile, la confisca per equivalente, di beni di cui il condannato abbia anche indirettamente o per interposta persona la disponibilità in caso di condanna o di "patteggiamento" per i delitti di inquinamento ambientale e di disastro ambientale dolosi, nonché di traffico organizzato di rifiuti e di associazione per delinquere e di tipo mafioso aggravate; un’ipotesi di confisca viene aggiunta anche all’articolo 260 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, con l’inserimento di un comma: «4-bis. È
sempre ordinata la confisca delle cose che servirono a commettere il reato o che costituiscono il prodotto o il profitto del reato, salvo che appartengano a persona estranea al reato. Quando essa non sia possibile, il giudice individua beni di valore equivalente di cui il condannato abbia anche indirettamente o per interposta persona la disponibilità e ne ordina la confisca». Il delitto di cui all’art 260 Codice dell'ambiente,
nonché quello di cui al nuovo articolo 452-quater del codice penale e quelli aggravati ai sensi del primo comma del successivo articolo 452-octies, vengono, inoltre, inseriti nel catalogo di delitti per i quali è consentita la confisca di valori ingiustificati (art. 12-sexies, comma 1, del D.L. 306/1992).
- Estensione del catalogo dei reati presupposto della responsabilità amministrativa degli enti ai due nuovi delitti ambientali.110
- Inasprimento della prescrizione, i cui termini vengono raddoppiati rispetto a quelli ordinari previsti dall'art. 157, co. 6 c.p..
Non può essere taciuta, tuttavia, una deriva pericolosa e probabilmente sottovalutata: la nota di