La governance e il government

Prima di addentrarci nelle teorie che vedono l’ingresso dell’economia nell’analisi delle trasformazioni delle città affronteremo il tema del presunto superamento dei modelli basati sul government a favore di quelli che esaltano la governance come paradigma esplicativo dei modelli di potere.

Concettualizzare il termine governance è un’operazione complicata per diverse ragioni. Scorrendo la letteratura sul tema è facile rendersi conto che molti sono gli autori che ne hanno tentato una definizione sia in senso descrittivo che secondo modalità prescrittive. È certo, però, che nel panorama scientifico ci si serve della governance per rappresentare nella maniera quanto più esaustiva possibile l’insieme delle dinamiche, relazioni, scambi, interazioni tra le diverse sfere che caratterizzano i sistemi politici contemporanei. Si tratta senz’altro di un concetto connotato di dinamismo e fluidità, considerando il modo in cui si adatta e si sovrappone ai diversi contesti politico-istituzionali. Molto spesso procede di pari passo con il paradigma della globalizzazione, ne potrebbe essere la causa se non l’effetto, ma ciò che a noi pare un buon punto di partenza è la comprensione di come le diverse branche delle scienze sociali la considerino per meglio chiarire i confini descrittivi della nostra ricerca. Per farlo ci serviremo dell’analisi effettuata da Stefania Profeti in “Potere Locale tra Politica e Politiche” (2010) che sintetizza i principali filoni di studi sulla governance:

a) Studi politico- istituzionali

Nell’ambito degli studi politico-istituzionali si definisce la governance attraverso il mutamento della natura dello Stato che cambia nel modo di coordinare l’azione pubblica. Si è, dunque, all’interno della dimensione della regolazione della società nel suo complesso. Quello considerato è un tipo di regolazione che non risulta essere alternativa ai modelli di prevalenza del mercato o a quelli caratterizzati da sistemi gerarchici. Tuttavia, imponenti influenze sono derivate da fenomeni quali la crisi della fiscalità, la rapida crescita in termini quantitativi di funzioni e servizi, l’aumento della pressione competitiva ad un livello sovranazionale determinata dall’avvento della globalizzazione. Questi fenomeni hanno influito pesantemente sulla decisione degli Stati di ridurre gli ambiti regolativi, fino a quel momento di loro competenza, aprendosi a soggetti privati per la formulazione e l’implementazione di funzioni e servizi. Mayntz (1999) a tal

25 proposito sostiene che l’autorità statale non sta andando incontro ad una riduzione delle proprie prerogative ma sta subendo un’evoluzione e sta cambiando la sua forma.

b) Studi della Scienza dell’amministrazione

Nell’ambito della Scienza dell’Amministrazione la governance viene perlopiù considerata come il complesso degli strumenti che hanno favorito l’introduzione all’interno della Pubblica Amministrazione di tipo privato. Nella scienza dell’amministrazione la governance si configura come il rimedio alle disfunzioni burocratiche che hanno rallentato i processi di efficientamento delle attività statali. Risiede in tale disfunzione la ragione dell’origine del New Public Management, volto alla salvaguardia degli interessi pubblici, ma attraverso metodi, mezzi e strumenti tipici del settore privato.

Ci si riferisce in questo caso all’introduzione dei modelli partnenariali pubblico-privati quali il contracting-out, o ai meccanismi di valutazione delle performance tipici dei metodi di controllo dei processi produttivi così come alle dinamiche di contenimento dei costi attraverso la fissazione di benchmark e di validazione della spesa in base al loro raggiungimento. La differenza tra New Public Management e Public Governance risiede nel considerare il primo le dinamiche intra-organizzative trascurando gli aspetti negoziali delle interazioni all’interno delle reti tra organizzazioni, mentre la seconda è incentrata prevalentemente sul rapporto tra organizzazione e ambiente all’interno del quale essa agisce, quindi sul concetto di influenza di contesto, sulla reticolarità delle interazioni, sulla sintesi delle interdipendenze tra organizzazioni e sulle strutture istituzionali multilivello.

c) Policy Studies

Nal campo dell’analisi delle politiche pubbliche è prevalente la visione secondo la quale la governance viene rappresentata attraverso i modi di produrre interventi e decisioni di rilevanza collettiva. Le relazioni in questa accezione si basano sulla collaborazione e l’interazione continua tra i soggetti sia pubblici che privati e a vari livelli di governo. ati Così concepita, è facile associare il concetto di governance a quello di policy network e tale similitudine si sviluppa prevalentemente all’interno della letteratura tedesca e dagli studiosi del Max Planck Institute che hanno evidenziato la multiforme combinazione di attori e risorse che interagiscono con il fine di formulare politiche pubbliche in uno specifico spazio ed in un dato momento storico attraverso relazioni che possono essere strutturate in modo più o meno stabile (si hanno forme rigide di interazione

26 rappresentabili con la metafora dei triangoli di ferro o forme più blande quali gli issue network).

d) Relazioni internazionali

Gli studi relativi alle relazioni internazionali ed in particolare quelli sull’Unione europea associano alla parola governance l’aggettivo multi-level per fare esplicito riferimento alla struttura istituzionale a più livelli (UE, Stati, livelli di governo e organizzazioni sociali) afferente al medesimo policy making. Nuovi schemi collaborativi sono stati adottati a livello europeo ispirati ad uno dei principi cardine è quello di leale collaborazione che consente di interagire pur osservando norme ed obblighi. La novità è che pure in presenza di inadempimenti rispetto ad accordi formali è possibile interagire in modo informale tra enti di vario livello. Il modello di governance più ricorrente è quello della global governance intesa quale metodo di dialogo per superare il più coercitivo metodo di risoluzione delle controversie mediante sanzioni. Di pari passo alla governance europea procede il principio di sussidiarietà che privilegia l’interazione tra il pubblico ed il privato, l’assunzione delle decisioni a livelli più prossimi ai cittadini e collaborazione tra i diversi livelli di governo. In tema di soft law il meccanismo più rappresentativo di questo tipo di approccio alla governance europea è il metodo del coordinamento aperto in tema di politiche sociali e del lavoro.

Come sostiene Belligni (2004),

“le politiche pubbliche non sono più il prodotto di decisioni, prese a maggioranza dai rappresentanti politici entro le arene pubbliche, e della loro attuazione ad opera di amministrazioni burocratiche”.

Dopo questa disamina delle diverse modalità attraverso le quali le scienze sociali considerano la governance affronteremo la questione del perché non possiamo misurare la governance in base all’arretramento del government. Probabilmente il cliché culturale secondo il quale le liberal democrazie di massa contemporanee abbiano bisogno della governance per sanare le proprie lacune, di legittimità ed effettività (ibidem) è una delle retoriche che viziano l’osservazione delle società contemporanee e spostano il dibattito su un piano prescrittivo che però non mette a fuoco il modo in cui è cambiato il ruolo del government che non necessariamente può essere rappresentato da uno svuotamento o da un arretramento.

Questa concezione poteva forse caratterizzare quella fase del dibattito scientifico in cui la governance rispondeva a logiche top-down e gli scambi erano ispirati a logiche neocorporative così come le deleghe delle funzioni regolative ad istituzioni di

27 autogoverno locale o settoriale in cui era comune la riflessione sulla perdita di capacità direttiva da parte dello Stato. “Lo Stato appariva debole, “semisovrano”.

La scienza politica, sul piano sperimentale, ha dimostrato che non si tratta di una perdita di controllo dello Stato quanto piuttosto di cambiamento della sua forma; l’autoregolazione sociale, dopo tutto, ha luogo entro un quadro istituzionale riconosciuto dallo Stato non solo dal punto di vista della legittimazione delle pratiche ma anche di attivazione di pratiche di autogoverno locale.

Mayntz (1999) avanzando alcuni esempi parla degli interventi di ratifica finale delle procedure tipici delle autorità governative quale il diritto di imporre decisioni unilaterali ed autoritative qualora gli attori sociali non giungano autonomamente ad alcuna conclusione e come il diritto ad agire con interventi legali o esecutivi nel caso di un sistema autonomo (come il sistema sanitario tedesco) che non soddisfi le aspettative di regolazione (ibidem). Probabilmente questa del potere pubblico che interviene per dirimere e per attivare è una costante di tutte le fasi di sviluppo della governance, così come di tutte le sue estensioni, ed è presente anche oggi seppur in maniera meno visibile. Attualmente ci troviamo in una fase di maggiore fluidità, tuttavia vi sono dispositivi che garantiscono la peculiare posizione del potere pubblico che non solo agisce in via coercitiva per disciplinare anche attraverso sanzioni i processi che ostacolano la missione di interesse generale ad esso affidata, ma anche per smuovere le situazioni di impasse decisionale delle organizzazioni coinvolte nell’autogoverno della società. I governments esistono e sono gli unici depositari del potere coercitivo legittimo.

Gli assetti della governance si sviluppano all’interno di sistemi governativi, ma la novità risiede più che altro nell’ingresso di nuovi attori all’interno delle arene decisionali. Mayntz (1999 p. 9) sostiene che:

“La ricerca empirica in Scienza Politica ha chiarito tuttavia che non si tratta tanto di una perdita di controllo statale, quanto piuttosto di un cambiamento della sua forma; l’autoregolazione sociale, dopo tutto, ha luogo entro un quadro istituzionale riconosciuto dallo Stato. Non solo esso esercita una funzione di legittimazione, ma ha spesso sorretto l’emergere di varie forme di autogoverno”.

La governance definisce le modalità più appropriate per analizzare l’attuale decision making, anche se non si tratta di un assetto stabile, poiché varia al variare di risorse, interessi, attori, obiettivi etc.

28 Gli interessi degli attori sono il principale dei motivi per cui il network all’interno delle arene di policy muta alla ricerca di un nuovo equilibrio legittimato dalla totalità degli attori.

La governance definisce le modalità più appropriate per analizzare l’attuale decision making, anche se non si tratta di un assetto stabile, poiché varia al variare di risorse, interessi, attori, obiettivi etc. Gli interessi degli attori sono il principale dei motivi per cui il network all’interno delle arene di policy muta alla ricerca di un nuovo equilibrio legittimato dalla totalità degli attori.

La governance urbana altro non è che:

“la capacità di mettere insieme vari interessi, attori e organizzazioni, e di esprimerli in una località” (Patrick Le Galès 1997 cit. in Davico e Mela 2002).

Affinché venga a manifestarsi:

“un’effettiva governance urbana occorre che più soggetti (individuali e collettivi) condividano una visione comune del futuro della città e che ciascuno di essi veda la concretizzazione di tale visione come un obiettivo su cui puntare” (Davico e Mela 2002).

La città diventa il terreno ideale di politiche che non hanno un unico riferimento tematico e che agiscono come un attore politico su vari livelli, molto spesso divenendo lo spazio ideale attraverso il quale affrontare i problemi locali.

Il nostro riferimento principale nell’osservazione della governance e delle sue manifestazioni è lo studio di Capano et al. (2015). Come abbiamo sostenuto nell’introduzione osservare la governance coincide con l’indagare sulla sua dinamicità, quindi con il profilo mutevole degli equilibri che vanno a crearsi di volta in volta, ma significa anche osservare le direzioni, le relazioni con l’ambiente entro il quale si sviluppa considerando costantemente la dimensione temporale. Cercare di comprendere le strategie conduce a indagare inevitabilmente con due dimensioni: da un lato vi è la dimensione dei problemi di policy; dall’altro quella dei problemi di policy. Fa da sfondo a queste due dimensioni l’insieme delle preferenze degli attori che influiscono sul network che ne è alla base.

Infine, la capacità della governance si manifesta attraverso l’evoluzione dei percorsi che ciascun attore intraprendere per raggiungere gli obiettivi che si è prefissato nella fase di equilibrio iniziale che sono elementi che possono essere soggetti a mutamento.

29 Il modello proposto per osservare la governance di Capano, Howlett e Ramesh sarà da noi considerata come chiave interpretativa fondamentale per comprendere gli assetti della governance che sono alla base dei casi studio che analizzeremo.

Scomporre la governance nei suoi elementi essenziali non solo ci permetterà di comprendere l’evoluzione delle politiche, ma ci permetterà di conoscere i modelli che sottostanno le politiche per l’innovazione sociale. Dopo aver approfondito i casi studio singolarmente li porremo in relazione a coppie tra di loro secondo la bipartizione urbano e rurale per ciascuno dei livelli di analisi contenuti nel modello di Capano et al.

In questo modo avremo un quadro composito del sistema degli equilibri che compongono la governance delle politiche per l’innovazione sociale.

Presenteremo in maniera più approfondita i vari segmenti del modello nella prima parte delle conclusioni della presente tesi di dottorato, in prossimità dell’applicazione del modello interpretativo stesso, per poi condensare la comparazione tra le politiche considerate a partire dagli elementi comuni e dalle discrepanze nella seconda e ultima parte delle conclusioni.