Immagini monocentriche e policentriche

Per Regonini (2001) identificare le categorie di attori più rilevanti in un dato processo di policy significa innanzitutto verificare empiricamente chi davvero vi abbia ricoperto ruoli significativi, dalla fase di formulazione della politica a quella di valutazione. La sua identificazione fa aggio sulla differenziazione in due classi delle immagini elaborate per descrivere gli insiemi di attori:

➢ le immagini basate sulla prevalenza: in queste immagini è possibile indicare una categoria dominante di policy makers;

➢ le immagini basate sulla relazione: con queste immagini ci si propone di ricostruire il reticolo di rapporti che controlla lo sviluppo di una politica. Tali immagini considerano quindi una molteplicità di attori in gioco nei processi di policy.

1.1.1 Immagini monocentriche: party government, bureaucratic government, neocorporativismo

Questo tipo di immagini aderisce perfettamente con quei policy sub-system in cui è facilmente identificabile una sola categoria di attori dominante e con questo si fa riferimento ad un insieme di attori dotati dello stesso tipo di potere e legittimazione. Sono tre le immagini monocentriche più importanti: il party government, il bureaucratic government ed il neocorporativismo.

Governo di partito o party government è il modello esplicativo delle dinamiche che

avvengono all’interno di un policy making caratterizzato dal ruolo dominante rivestito dai partiti politici. Nelle democrazie competitive, i partiti politici occupano per varie ragioni uno spazio e svolgono un ruolo politico abitualmente considerato di maggiore rilievo di quello di qualsiasi altro attore (Pasquino 1987a, 1987b. Vassallo 1994). Questa immagine è differente dalle altre perché essa gode di una forte legittimazione essendo strettamente collegata alle teorie normative della democrazia, secondo le quali le principali scelte pubbliche devono essere compiute da politici eletti in una libera competizione da cittadini informati sulle varie alternative da essi proposte. Nel contesto italiano tale modello viene ad essere connotato negativamente da alcuni autori che ne accostano il significato a quello di “partitocrazia” (Regonini 1989). Rilevare l’esistenza di dinamiche all’interno delle arene di policy che possono essere rappresentate dall’immagine del party government è pratica che afferisce alla dimensione empirica ed

37 è necessario perciò che vengano verificati alcuni indicatori: come la diffusione di scelte di voto fondate sui concreti programmi dei partiti; l’effettiva coerenza degli eletti alle linee programmatiche presentate; la designazione e la qualificazione politica dei principali collaboratori di ministri e parlamentari; l’autonomia e la forza degli apparati di cui si possono dotare i partiti per controllare i principali settori dell’intervento pubblico; il grado di collegialità delle decisioni assunte dal governo; il controllo delle forze di maggioranza sulle carriere dell’alta dirigenza burocratica (Katz 1986 cit in Pasquino 1987, Regonini 2001) . Condizione essenziale perché tali indicatori possano essere confermati è l’esistenza di una forte coesione interna al partito o ai partiti che esprimono la compagine ministeriale di modo che gli unici tipi di conflitti esistenti siano quelli tra maggioranza ed opposizione.

Il neocorporativismo rappresenta il più importante contributo europeo alla comprensione

del ruolo delle grandi organizzazioni nel policy making. Alla base vi è la constatazione che le organizzazioni su base produttiva e professionale non si limitano a promuovere gli interessi che vengono tutelati attraverso l’azione dei partiti presenti in parlamento, ma tendono ad instaurare direttamente tavoli negoziali con i governi. Il modello neocorporativo è l’antagonista per eccellenza del modello pluralista. Nel modello neocorporativo le associazioni sono singole, obbligatorie, integrate e ricche di risorse, non in concorrenza l’una con l’altra, gerarchiche e differenziate secondo criteri funzionali, relativamente indipendenti dai membri e capaci di sviluppare prospettive di lungo termine. Esse detengono una licenza, sono riconosciute, sovvenzionate, qualche volta sponsorizzate dallo stato, e da esso controllate (Schmitter 1974 cit. Cotta, Morlino, Della Porta 2001). Esse influenzano le decisioni pubbliche tramite la concertazione, cioè l’accordo tra più attori, governativi e non, su decisioni da prendere e politiche da realizzare. Il neocorporativismo è quella modalità di mediazione degli interessi nel quale hanno un ruolo centrale le organizzazioni di carattere permanente e dotate di personale a tempo pieno, che si specializzano nell’opera di individuazione, promozione e difesa degli interessi influenzando e determinando le politiche pubbliche (Cotta, Morlino, Della Porta 2001).

Bureaucratic government. All’interno delle immagini di attori di policy prevalenti si

riconoscono come fondamentali protagonisti anche i burocrati. Max Weber ha il primato nell’elaborazione di una teoria che è “burocrazia-centrica”:

“In uno Stato moderno il potere reale, che non è esercitato né nei discorsi parlamentari, né nelle enunciazioni dei monarchi, bensì nel

38 maneggio dell’amministrazione nella vita quotidiana, è necessariamente

nelle mani della burocrazia […]. Come il così detto progresso al capitalismo dell’epoca medioevale è la misura univoca della modernizzazione dell’economia, così il progresso all’impiego burocratico fondato sull’ufficio, lo stipendio, la pensione, l’avanzamento, la scuola professionale e la divisione del lavoro, le competenze stabilite, l’autenticità degli atti, l’ordinamento gerarchico di superiori e subalterni, è parimente la misura univoca della modernizzazione dello Stato. Del monarchico come del democratico” (Weber 1918, p. 21 trad.it 2001).

Gli aspetti che identificano il bureaucratic government possono essere rintracciati in un alto grado di autonomia dell’apparato amministrativo nella determinazione degli aspetti più qualificanti della propria organizzazione, quali il controllo sugli accessi e sulle carriere, la difesa sugli standard di professionalità e di prestigio sociale e nell’esistenza di forti associazioni professionali o para-sindacali capaci di funzionare come autonoma sede di elaborazione e di diffusione di determinate alternative di policy. I burocrati da un lato sono depositari di notevoli conoscenze tecniche, dall’altro dispongono della più spregiudicata negoziazione con le imprese private e con le organizzazioni degli interessi. Su entrambi i fronti, le burocrazie pubbliche che vanterebbero maggiori credenziali rispetto ai dirigenti dei partiti, sia perché selezionate su base professionale, sia perché libere da quei vincoli di coerenza ideologica e di pubblicità che invece gravano sulle scelte politiche, sottoposti a periodiche verifiche da parte dell’elettorato (Regonini, 2001).

1.2.2 Immagini policentriche: issue network, policy community,