L’hollow State è una metafora attraverso la quale, all’interno della letteratura anglosassone, si fa riferimento all’attuale configurazione dello Stato contemporaneo, caratterizzato da uno svuotamento delle funzioni delle quali in passato era dotato. Lo “Stato vacante” è una metafora che rappresenta la dismissione graduale che l’attore pubblico ha messo in atto mediante vari processi avviati con l’introduzione del New Public Management all’inizio degli anni Novanta. Termini quali devolution, commissioning, privatizzazioni, esternalizzazioni, contracting-out, partnership sono modi per spostare l’attenzione dalle attività tradizionalmente di prerogativa statale verso nuovi attori provenienti da settori alternativi a quello pubblico.
L’esistenza di tali processi è innegabile, tuttavia è da circa un ventennio che ci si interroga sulla reale retrocessione del Government in favore di processi di network Governance. In particolare, ci si interroga sull’esistenza e sul come si dipana eventualmente la gerarchia all’interno delle reti. Klijn in un suo articolo del 2002 sostiene a proposito della natura dell’Hollow State che il dibattito sullo Stato vacante sembra essere focalizzato esclusivamente dalla ricerca sull’erogazione dei servizi relegando in secondo piano l’aspetto ancora più importante del complesso decision making.
L’autore sostiene che il settore dell’erogazione dei servizi pubblici sia caratterizzata da un’immagine più o meno chiara del prodotto mentre molti problemi di policy (come quelli ad esempio ambientali, infrastrutturali etc…) sono caratterizzati da un considerevole grado di ambiguità. Ci serviremo del paradigma dell’incertezza delineato da Klijn per comprendere il campo delle non-azioni dell’attore pubblico o della delega o del mancato intervento frutto o meno di immobilismo intenzionale, per interrogarci sul controllo dei margini di incertezza all’interno dei network della governance e della strisciante centralizzazione gerarchica che persiste all’interno degli stessi.
La struttura del decision making dell’Hollow State è tale poiché interessato da tre tipi di incertezze (Klijn, 2002):
46 A. Incertezza relativa alle conoscenze. Tale incertezza riguarda la natura di alcuni
tipi di problemi e di conseguenza delle soluzioni con i quali si ha a che fare. Dryzek (1997) sostiene che si può non conoscere la natura di un problema poiché si manca della conoscenza sul problema. Dal lato della conoscenza sui problemi, Klijn prende l’esempio della concentrazione di CO2 nell’aria.
Sappiamo di avere un problema ambientale con l’anidride carbonica nell’aria, ma non sappiamo quanto possa essere dannosa una sua alta concentrazione in futuro. Sul piano delle soluzioni, invece, si ha che nei complessi network society moderni (Castells, 2000 in Klijn 2002) la gran parte dei problemi si presentano ai nostri occhi come complessi perché manchiamo delle giuste informazioni su di essi o se ne disponiamo queste saranno sparpagliate nella folta schiera di attori coinvolti. In alcuni casi può verificarsi che non otterremo mai le necessarie informazioni rendendo, dunque, difficile individuare soluzioni appropriate ai problemi. In sintesi, Klijn ci dice che lo Stato non avendo la piena conoscenza sui problemi che si trova a trattare amplia il decision making agli attori depositari delle conoscenze necessarie a individuare soluzioni idonee a risolvere i problemi di rilevanza collettiva.
B. Incertezza istituzionale. Tale tipo di incertezza ha a che fare con l’inadeguatezza
dei network esistenti dal punto di vista organizzativo rispetto a determinati problemi. Il decision making per tale ragione è il frutto di diverse decisioni prese da un ampio numero di attori in varie arene di policy. Gli intrecci di differenti arene che pur appartenenti ad un determinato network ospitano attori di altri network complica le cose. Klijn porta come esempio l’adozione del Protocollo di Kyoto in quanto rappresentativo dell’intricata matassa che si dipana dal livello internazionale a quello locale per la riduzione dei livelli di CO2.
C. Incertezza strategica. Gli attori che partecipano al decision making portano con
sé un bagaglio di percezioni dei problemi e di soluzioni desiderabili che differiscono dagli uni agli altri. Pertanto, le interazioni divengono strategiche e complesse e potrebbero portare ad outcomes inaspettati (Kingdon 1984; Klijn e Koppengan, 2000).
Così strutturato questo decision making, secondo Klijn, potrebbe portare situazioni di ostruzionismo o stagnazione per brevi o lunghi periodi. Tornando all’esempio riguardante il Protocollo di Kyoto si ha che ogni Paese ha la sua percezione su quanto sia urgente il problema e ogni tentativo di agire strategicamente così da massimizzare il perseguimento dei propri interessi. Un possibile rifiuto di uno dei paesi che contano maggiormente
47 potrebbe modificare il decision making poiché gli altri Paesi agirebbero in reazione a tale rifiuto.
Risulta evidente come il decision making dello Stato vacante appaia più pesante rispetto alle fasi successive di implementazione e valutazione delle policy.
Applicando questo modello all’ambito di nostro interesse possiamo sostenere che il decision making degli attuali network in cui è presente l’Hollow State in riferimento al tema della rigenerazione urbana potrebbe essere interessato da aree di incertezza che generano a loro volta aree grigie che rendono meno nitida la risposta alla domanda “Who Governs?”6.
L’esistenza di problemi che generano esclusione sul piano sociale e culturale oltre che su quello economico delle aree urbane inevitabilmente toccano la sfera soggettiva dei cittadini e le modalità attraverso le quali il decision making si configura riflette il controllo da parte di un attore piuttosto che di un altro delle aree di incertezza.