Immagini policentriche: issue network, policy community, advocacy coalition,

Queste immagini sono rappresentative di quei policy subsystems nei quali si riscontrano una pluralità di attori, nessuno dei quali è in posizione dominante, e le politiche sono il prodotto delle relazioni tra di essi.

Triangoli di ferro. In riferimento al contesto americano rappresentativa delle

rigide relazioni tra le commissioni (e sottocommissioni) parlamentari, i gruppi d’interesse e i diversi settori dell’amministrazione pubblica risulta essere l’immagine dei triangoli di ferro (iron triangles). Tale immagine del processo decisionale, sviluppatasi negli Stati Uniti sulla base dei lavori di noti studiosi “antipluralisti” sostiene la convenienza reciproca che questi attori avrebbero nel gestire il policy making in arene relativamente isolate, in cui né il vasto pubblico né una superiore autorità centrale hanno facile accesso

39 (Jordan,1981 cit. in Capano, Giuliani 1996). Il tipo di relazioni che si consolidano tra queste tre categorie di attori non implica scambi di risorse politicamente cruciali, come nel modello neocorporativo, ma piuttosto l’instaurarsi di una serie di attenzioni e favori di mutua convenienza. È stato sostenuto che questo modello di relazioni presenta molte caratteristiche comuni con le relazioni clientelari, tra le altre quali: il monopolio della rappresentanza degli interessi che è chiuso e limitato il che comporta confini rigidi e stabili della relazione (da qui il carattere “di ferro”); prevalenza di relazioni di tipo consensualistico e cooperativo sulla base di una mutua complementarietà degli interessi e, spesso, anche di scambi simmetrici fra i tre attori; sviluppo di rapporti particolaristici e frammentati con le istituzioni pubbliche (F. van Waarden, 1992). Un altro ordine di problemi è racchiuso nel termine “porta girevole” che intende sottolineare un fenomeno che spesso fa da corollario alla ricomparsa delle stesse persone con ruoli diversi in uno stesso settore del policy making; oggi parlamentare, domani consulente di associazione di categoria, dopodomani coordinatore di una task force ministeriale (Heclo 1978 cit. in Regonini 2001).

Policy community. Questa immagine compare per la prima volta nelle ricerche di

Heclo e Wildavsky (1974) sulle politiche di bilancio in Gran Bretagna e di Richardson e Jordan (1978). Ma quali sono gli aspetti caratterizzanti questa metafora di policy? Innanzitutto, è un’immagine relazionale rappresentativa delle interazioni che avvengono tra una pluralità di attori che oltre ai burocrati, legislatori, rappresentanti degli interessi afferiscono anche alla dimensione sociale, quali esperti in un determinato settore, giornalisti, magistrati specializzati nel trattare specifici problemi.

A questo allargamento del ventaglio di attori che interagisce per influenzare le politiche corrisponde un allargamento delle motivazioni che rafforzano le tendenze all’interazione ed al consenso. Risiede proprio nella motivazione all’interazione la principale differenza con le altre metafore policentriche. Le relazioni non avvengono in vista di un mero scambio materiale, come invece si verifica per i triangoli di ferro, ma avvengono per garantire a ciascun attore di rimanere nella produzione e nello scambio delle informazioni utili alla gestione ed al rafforzamento del proprio settore (Regonini 1989). L’accesso alle informazioni si traduce in una risorsa di potere che a sua volta facilita l’accumulazione dell’expertise.

Le policy community trovano ragione d’esistere nella graduale segmentazione del processo decisionale che si sta ampliando sempre di più, anche in conseguenza della perdita di rilevanza delle autorità centrali. Correlata a questa nuova prospettiva

40 interazionale è la logica dell’accomodamento, così come la definirebbe Lindblom (cit. in Raniolo 2004) ossia lo stile decisionale poggia su rapporti di scambio interazionale che rinunciano alla mera convenienza materiale per fondarsi su un equilibrio consensuale. Questo equilibrio consensuale è garantito anche da dinamiche di riconoscimento reciproco e soprattutto dalle aspettative di stabilità e permanenza degli attori che favoriscono giochi a somma positiva. Tutti i partecipanti agiscono in margini d’azioni tali da minimizzare le sorprese. Il termine comunità la dice lunga su questo aspetto, infatti la similitudine con il concetto di comunità in senso sociologico permette di cogliere elementi della policy community più culturali che materiali. Heclo e Wildavsky parlano di comunità per riferirsi alla vita di villaggio, con le sue tradizioni, i suoi linguaggi, i suoi riti ed in questa cornice di comunità risultano essere importanti le caratteristiche personali degli attori (Capano, Giuliani, 1996).

Nelle policy community tutti gli attori sono rilevanti, lo stato è forte, ma lo sono anche le organizzazioni degli interessi, la principale risorsa che detengono e che li accomuna è il controllo delle competenze e delle conoscenze (Howlett e Ramesh 2003). La specializzazione di queste arene di policy è costituita dalle competenze specifiche dei singoli attori così che essi prendono parte alla comunità di politiche da esperti che uniti ad altri esperti formulano politiche (Ysihai 1992). I contributi più importanti esplicativi di questo modello sono rintracciabili soprattutto nella letteratura inglese, e sono riconducibili agli studi di Marsh e Rhodes, Wilks and Wright, Marsh e Smith e Dowding.

Issue networks. Le reti tematiche sono un tipo di rete ancora più specializzate

rispetto a quelle di comunità. Sono reti di comunicazioni degli interessi che comprendono le autorità governative, legislatori, economisti, lobbisti, ricercatori, giornalisti. Questa immagine è animata al suo interno dal costante scambio di critiche e di idee per nuove iniziative politiche. Si caratterizzano per un alto grado di instabilità dovuta al fatto che esse esistono in base al problema di volta in volta portato al centro dell’agenda. Il termine stesso lo dice: vengono a costituirsi delle reti di attori con la finalità di formulare politiche riguardo uno o più problemi posti come centrali nell’agenda di policy.

Il concetto di network su specifici temi di policy è stato formulato proprio per dare conto di questa estrema frammentazione degli interessi, delle competenze, dei linguaggi (Heclo 1978). Gli attori, pubblici e privati, nessuno dotato di risorse decisive, si confrontano su base volontaria, sospinti da motivazioni intellettuali o emotive, allo scopo di minimizzare le sorprese decisionali più che per definire una comune risposta ad un

41 problema di policy. Stabilità e continuità sono le fondamenta di questa struttura che Heclo definisce “atomistica”.

Gli issue network sono altresì caratterizzati da un limitato grado di interdipendenza tra gli attori. Heclo considerava gli issue network come all’estremo di un continuum in cui all’altro capo figurano gli iron triangle. Le differenze tra le due immagini sono notevoli, ad esempio le issue networks racchiudono un gran numero di partecipanti caratterizzati da un livello variabile di impegno reciproco o di dipendenza dagli altri nel proprio ambiente; in effetti è quasi impossibile dire dove finisce un network e dove comincia il suo ambiente. I triangoli di ferro sottintendono piccole cerchie di partecipanti che sono riusciti a diventare ampiamente autonomi, invece questa metafora suggerisce un insieme stabile di partecipanti riuniti per controllare programmi pubblici abbastanza ristretti che implicano l’interesse economico diretto di ciascun elemento dell’alleanza. Gli issue network sono quasi il contrario.

“I partecipanti vanno costantemente dentro e fuori. Al contrario dei gruppi unificati da predominio su un progetto, nessuna unità, se di unità si può parlare, ha il controllo delle politiche o dei singoli problemi. Ogni interesse materiale diretto è spesso secondario rispetto al coinvolgimento intellettuale o emotivo. I membri del network considerano loro interesse rinforzare l’un l’altro il senso del problema, anziché farsi guidare dall’interesse nel prendere posizione sui problemi (come sostengono invece i modelli politici o economici standard)” (Heclo 1978).

Gli issue networks sono quindi molto meno stabili, caratterizzati da un maggiore ricambio dei partecipanti e meno istituzionalizzati dei triangoli di ferro. Hanno alcuni aspetti in comune con le policy community, come ad esempio la specializzazione che ne è il fondamento, ma ne differiscono per alcuni importanti: le issue network sono viste come “reti a maglia larga” in cui il confine tra insider ed ambiente è più sfumato (Heclo 1974). Ma analizziamo meglio le differenze tra le due immagini servendoci del modello di Marsh e Rhodes (1992) che è uno dei più accreditati in letteratura.Marsh e Rhodes, a differenza di Heclo, collocano le policy communities e gli issue networks agli antipodi. Essi analizzano le differenze tra queste due metafore considerando quattro elementi chiave: membership (numero dei partecipanti, tipo d’interesse), integrazione (frequenza delle interazioni, continuità, consenso), risorse (distribuzione delle risorse all’interno del network, distribuzione delle risorse all’interno delle organizzazioni partecipanti), potere. Dal loro modello si può comprendere che se gli attori della policy community per una logica di stabilità e di necessità di rimanere al centro degli scambi e della produzione

42 delle informazioni si allontanano dall’obiettivo principale che sarebbe quello di costituire politiche come soluzione per problemi collettivamente percepiti, ma le informazioni sono necessarie per la soddisfazione dell’interesse prevalente condiviso, ancor di più lo si può dire per gli issue networks i cui attori accedono all’arena di policy per motivazioni intellettuali e vi permangono, anch’essi, per stare al centro del flusso di informazioni. L’accesso alle policy community è permesso solo a coloro che sono depositari di conoscenze importanti riguardo ad un particolare settore di policy, vincolo che negli issue networks non si trova. Gli interessi che dominano all’interno di una policy community sono di tipo economico-professionale, nelle issue network non vi sono interessi dominanti. Nelle policy community le interazioni sono frequenti e i loro contenuti riguardano il settore di policy per il quale sono costituite. Nelle issue network, invece, i contatti tra i partecipanti hanno una frequenza mutevole così come l’accesso. Le policy community sono caratterizzate da grande continuità della membership, dei valori e degli outputs. Mentre negli issue networks non si trovano valori di base condivisi, di conseguenza è presente un grado di conflittualità elevato.

Per quanto riguarda le risorse nelle policy community esse risultano fondamentali perché sono alla base degli scambi, invece negli issue network le risorse possedute dagli attori sono limitate e le relazioni avvengono semplicemente su base consultiva. Nelle organizzazioni di provenienza degli attori la distribuzione delle risorse ubbidisce a criteri gerarchici e sono in mano ai leaders che possono distribuirle ai membri; negli issue network invece le organizzazioni di provenienza hanno varie forme di distribuzione così come di regolazione dei membri. L’elemento fondamentale è il potere che risulta essere equamente bilanciato tra i membri della rete di comunità sebbene una categoria di attori debba dominare e sarà necessaria alla sopravvivenza della comunità, anche se questo dominio le deriva da giochi a somma positiva; è l’opposto negli issue network in cui il potere risulta essere diseguale, ciò è conseguenza della disuguaglianza di risorse e dei giochi a somma zero che avvengono al suo interno.