Incarichi incompatibili (attività vietate, divieto di honoraria, restrizioni ad altri redditi e divieto di lobbying contacts con il coniuge di un parlamentare)

La prima categoria di regole attiene agli incarichi che i funzionari sono autoriz- zati a svolgere all’esterno dell’amministrazione o del Congresso, e i conseguenti guadagni che ne possono ricavare, durante lo svolgimento della pubblica funzione. A differenza dei doni, di cui al prossimo paragrafo, le elargizioni al pubblico fun- zionario sono fatte in questo caso a fronte di una prestazione da parte sua, ma pos- sono comunque realizzare lo scopo di un’indebita acquisizione di influenza presso di lui, per cui anche in questo caso sono state previste significative limitazioni. In particolare, distinguiamo il divieto di svolgere alcune attività vietate per via del conflitto di interessi particolarmente grave che determinano, il divieto di percepire c.d. honoraria e restrizioni su altre fonti di guadagno esterno (“outside income”).

Vengono in primo luogo in considerazione le Sections 18 USC 203 e 205. La prima vieta a chiunque sia Membro del Congresso, o giudice federale, o funziona- rio o impiegato del potere legislativo, esecutivo o giudiziario, di svolgere, perso- nalmente o tramite terzi, qualunque “representational service”, in qualità di rappre- sentante, avvocato o altro, «con riferimento a qualunque procedimento, domanda, richiesta di decisione o altra determinazione, contratto, pretesa, controversia, impu- tazione, accusa, arresto, o altre particolari materie in cui gli Stati Uniti sono parte o hanno un interesse diretto e rilevante, davanti a qualunque dipartimento, agenzia, corte, corte marziale, funzionario, o a qualunque commissione civile, militare o navale» (in parallelo, viene sanzionato chiunque intenzionalmente dia, prometta o offra un compenso per tali servizi).

La Section 205, invece, punisce chi, mentre sia funzionario o impiegato di qua- lunque ramo del Governo federale o di qualunque agenzia degli Stati Uniti «(1) agisce come rappresentante o avvocato per perseguire qualunque pretesa contro gli Stati Uniti, o riceve qualunque omaggio, o qualunque quota o interesse in una si- mile pretesa, in considerazione dell’assistenza prestata nel perseguirla; o (2) agisce come rappresentante o avvocato per chiunque di fronte a qualunque dipartimento, agenzia, corte, corte marziale, funzionario, o commissione civile, militare o navale in relazione a qualunque materia in cui gli Stati Uniti sono parte o hanno un inte- resse diretto e rilevante».

Questi divieti subiscono limitate eccezioni, dato l’evidente conflitto di interessi che caratterizza simili condotte. Essi non riguardano direttamente i lobbisti ai sensi dell’LDA, tuttavia vietano sostanzialmente ai pubblici funzionari di farsi lobbisti essi stessi, svolgendo attività di pressione e rappresentanza di interessi tipiche ap- punto dell’attività di lobbying e ritenute dal legislatore incompatibili con l’impar- zialità che dovrebbe essere associata alla pubblica funzione.

505(3) come «un pagamento di denaro o di qualsiasi altra utilità per un’apparizio- ne, un discorso o un articolo [...] da parte di un Membro [del Congresso], di un fun- zionario o di un impiegato» (escluse le effettive spese di viaggio per quella persona e un suo parente). La Section 5 USC App. 501(b) (Honoraria prohibition) stabilisce un divieto assoluto di percepire honoraria per chi sia un Membro del Congresso, un funzionario o un impiegato: la ratio fu individuata dalla House Bipartisan Task

Force on Ethics (l’organo che redasse l’Ethics Reform Act), nella necessità di ri-

spondere al timore del pubblico che gli honoraria fossero divenuti «un modo per gli special interests di cercare di guadagnare influenza o acquistare (buy) ascolto da parte dei Membri del Congresso, in particolare perché i gruppi d’interesse molto spesso elargiscono honoraria ai Membri che fanno parte delle commissioni che hanno competenza normativa nelle materie di loro interesse»15_.

Come ho anticipato, di per sé la Section 505 rende applicabili in via generale le disposizioni delle Sections precedenti a tutti i funzionari e impiegati di qualun- que ramo del governo. Tuttavia, a seguito di una sentenza costituzionale del 1995,

United States v. Nat’l Treasury Employees’ Union16 _{(su cui v. supra, cap. III, §}

4.8.), che ha dichiarato illegittimo il divieto as applied ai dipendenti dell’esecutivo di rango inferiore, l’applicazione del divieto è stata esclusa in via amministrativa per tutti i dipendenti dell’esecutivo. Pur senza che 5 USC 501 o 505 venissero modificati, l’Office of Government Ethics ha infatti eliminato prima i riferimen- ti al divieto di honoraria per i dipendenti dell’esecutivo contenuti nel Code of

Federal Regulations (in particolare in 5 CFR 2635, Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch)17 _{e poi tutte le regulations che applicavano}

il divieto a questi soggetti18_{. Va precisato comunque che per i dipendenti dell’e-}

secutivo rimangono in vigore altri limiti di fonte regolamentare, indipendenti dal divieto di honoraria di cui a 5 USC App. 50119_.

Infine, a proposito di honoraria vanno ricordate anche la Rule XXV della Camera e la Rule XXXVI del Senato. Quest’ultima (Outside Earned Income) ri- chiama interamente la Section 5 USC App. 501, rendendola una Rule del Senato per Senatori, funzionari e impiegati; invece la già richiamata Rule XXV della Camera, al § 1(a)(2), contiene il divieto di honoraria20 _{per tutti i Membri, Delegati,}

15 Rules Comm., Report of the Bipartisan Task Force on Ethics on H.R. 3660, Government

Ethics Reform Act of 1989, 101° Congresso, 13.

16 513 U.S. 454 (1995).

17 62 Fed. Reg. 48746-48, Sept. 17, 1997. 18 63 Fed. Reg. 43067-69, Aug. 12, 1998.

19 Per un resoconto dei quali, v. il cap. 24 di The Lobbying Manual, Restrictions, cit., di K. Clark e B. Nolan, in particolare il paragrafo 24-4, Limitations on Compensation for

Expressive Conduct and Other Outside Income, 519-520.

Resident Commissioner, funzionari e impiegati, ma per queste ultime due categorie

limita il divieto ai funzionari oltre una certa soglia di reddito (con alcune eccezioni alle eccezioni che fanno rivivere il divieto), la stessa prevista per le altre forme di reddito da 5 USC App. 501(a) e 502(a), che si vedranno tra un istante. Anche dopo

United States v. Nat’l Treasury Employees’ Union, quindi, il divieto di honoraria

continua ad essere applicato ai dipendenti del legislativo (oltre che naturalmente ai parlamentari), da parte degli Ethics Committees della Camera e del Senato, proprio sulla base delle disposizioni ora ricordate, e pur col limite ricordato per la Rule XXV della Camera.

Infine, venendo alle restrizioni alle altre forme di reddito, la House Bipartisan

Task Force on Ethics ha spiegato la loro introduzione nell’Ethics Reform Act del

1989 con la necessità di «assicurare al pubblico che (1) i Membri [del Congresso] non stanno usando le loro posizioni di potere per guadagni personali o non sono influenzati dalle prospettive di guadagno esterno, e (2) le attività esterne non stanno distogliendo il Membro [del Congresso] dallo svolgimento con impegno a tempo pieno dei propri incarichi ufficiali»21_.

Le principali disposizioni in questo ambito, che si applicano ai funzionari di tutti e tre i rami del Governo, sono le Sections 5 USC App. 501(a), Outside earned

income limitation, e 502, Limitations on outside employment, introdotte origina-

riamente nell’Ethics in Government Act of 1978 proprio dall’Ethics Reform Act of

1989. Nel testo in vigore, la Section 501(a)(1)22 _{vieta ai Membri del Congresso, e}

a funzionari o impiegati non di carriera e da un determinato rango in su23_{, di con-}

seguire in un anno solare redditi di lavoro (earned income)24 _{superiori a una data}

soglia25_.

vieta ai Rappresentanti di ricevere qualunque compenso per qualunque apparizione, discor- so o articolo su qualunque soggetto, mentre per i Senatori la Section 505, dopo la modifica ad opera del Legislative Branch Appropriations Act for Fiscal Year 1992, fa eccezione per le serie di apparizioni, discorsi e articoli non direttamente collegati ai doveri d’ufficio del soggetto o il pagamento dei quali non è dovuto al suo ruolo pubblico.

21 Rules Comm., Report of the Bipartisan Task Force, cit., 12.

22 Il numero (2) stabilisce la disciplina per chi acquisisca la qualifica prevista dal numero (1) in corso di anno.

23 Per la precisione, essi devono avere un inquadramento stipendiale nel General Schedule in una categoria superiore a GS-15, o, se non inquadrati nel General Schedule, il loro sti- pendio di base dev’essere pari o superiore al 120% del salario minimo dei dipendenti in- quadrati in GS-15.

24 L’unearned income, o passive income, cioè i redditi non da lavoro (tipicamente, quelli da capitale o da canoni di locazione), non sono invece soggetti a limitazioni, ma solo a di-

sclosure, secondo le disposizioni introdotte dall’Ethics in Government Act of 1978.

25 Il 15% dello stipendio di base per il livello II dell’Executive Schedule sulla base di 5 USC 5313.

Invece la Section 502, di cui viene in rilievo ai nostri fini la lettera (a), vieta agli stessi soggetti di cui alla Section precedente di «(1) ricevere compensi per associar- si o essere impiegato da uno studio, una compagnia, un’associazione, una società o un altro ente che offre servizi professionali che implichino relazioni fiduciarie; (2) consentire che [il proprio] nome sia usato da uno qualunque di questi studi, compagnie, associazioni, società o altri enti; (3) ricevere compensi per praticare una professione che implica una relazione fiduciaria; (4) prestare il proprio servi- zio dietro compenso come funzionario o membro dell’organo amministrativo di qualunque associazione, società o altro ente; o (5) ricevere compensi per attività di insegnamento, senza la previa notifica e approvazione dell’ente competente di cui alla Section 503».

Quanto ai regolamenti parlamentari, ho già detto che la Rule XXXVI del Senato richiama in toto la Section 5 USC App. 501: pertanto, anche la lettera (a), specifi- camente dedicata al reddito conseguito all’esterno, è regola del Senato per effetto del richiamo. La successiva Rule XXXVII, Conflict of interest, contiene invece disposizioni molto simili a quelle della Section 502, e lo stesso vale per la già citata

Rule XXV della Camera.

Infine, con riferimento all’esecutivo, ho già detto che le regole di 5 USC App. 501(a) e 502 si applicano anche a loro; disposizioni regolamentari attuative sono contenute in 5 CFR 2636.301.

Da ultimo, ricordo ancora in questa sede due disposizioni introdotte dal- lo HLOGA nelle Rules di Camera e Senato, rispettivamente le già citate XXV e XXXVII (Conflict of interest): esse prendono in considerazione il caso in cui il coniuge (o anche i familiari più stretti, per la Rule del Senato) di un Rappresentante o di un Senatore siano lobbisti o impiegati o ingaggiati da lobbisti (o da un ente che assume o ingaggia lobbisti per la Rule del Senato) allo scopo di influenzare le deci- sioni legislative. Le Rules in questione impongono in questo caso al Rappresentante o al Senatore interessato l’obbligo di vietare ai suoi collaboratori di effettuare qua- lunque lobbying contact, come definito dall’LDA, con tale coniuge.

2.2.2. Regole sugli omaggi ai pubblici funzionari (disposizioni penali contro