Ratio delle disposizioni considerate, fonti e sanzion

La via più semplice attraverso la quale è possibile acquisire influenza presso un pubblico decisore passa banalmente dall’offrirgli benefici di vario tipo, da inviti a cena in costosi ristoranti, a soggiorni tutti spesati in amene località per lui e la fami- glia, a biglietti per spettacoli, manifestazioni sportive e eventi vari, all’affidamento di ben pagati incarichi e consulenze.

Sono tutti esempi tratti dalla pratica comune del lobbying, almeno sino a non molto tempo fa. La politica americana ha conosciuto su questo terreno scandali ed eccessi4_{, e contro di essi il Congresso ha cercato di reagire, introducendo limiti e}

restrizioni via via più serrati.

Per certi versi, questo aspetto della disciplina del lobbying presenta delle affinità con il finanziamento elettorale, trattandosi in entrambi i casi di favori o elargizioni di denaro o altri vantaggi che i lobbisti fanno ai pubblici funzionari, cercando di guadagnarsene la benevolenza che poi li aiuterà a convincerli a prendere decisioni favorevoli ai propri clienti.

Nel caso delle regole che andiamo a esaminare ora, si tratta di benefici in senso ampio che vengono concessi dai gruppi d’interesse o dai lobbisti nella quotidia- nità dei loro rapporti coi pubblici funzionari. Le regole sul finanziamento eletto- rale attengono invece a quel particolare momento della vita politica che sono le campagne elettorali, durante le quali la necessità per gli uomini politici di reperire ingenti risorse economiche cresce moltissimo rispetto alle normali esigenze della pur sempre costosa vita politica. In questa fase, quindi, i soggetti pubblici hanno potenzialmente una sensibilità particolarmente elevata alle offerte di elargizioni e contributi da parte dei lobbisti e dei gruppi di interesse che questi rappresentano, e la legge riconosce la speciale delicatezza del momento, dettando regole apposite.

In effetti, è vero che la campagna elettorale sembra divenuta permanente, com- plice il costante incremento, sotto tutti i governi recenti, del peso del potere federale con il conseguente aumento della posta in gioco di ciascuna elezione, unito al fatto che ogni due anni vi è un turno di elezioni politiche in cui è possibile ribaltare la maggioranza al Congresso5_{. Tuttavia, formalmente la fase della campagna eletto-}

rale resta un momento a sé stante, con regole proprie che si applicano solo a partire da un certo numero di giorni prima della data delle elezioni, e non anteriormente.

Per questa sua specificità, ho trattato a parte, nel Capitolo precedente, la giuri- sprudenza sul finanziamento elettorale, riferendo in quella sede delle norme rile- vanti ai fini del nostro argomento, ma occorre sempre tener presente che le norme in quest’ultimo campo e quelle che ora considererò hanno l’identica ratio di cercare di evitare due fenomeni collegati: da un lato, lo scambio o la promessa di favori privati a danno di quello che si ritiene essere l’interesse generale; dall’altro, il c.d.

pay-to-play, cioè il patto non scritto per cui, se vuole essere ascoltato dal politico,

il lobbista deve contribuire in qualche modo alle sue necessità finanziarie, sempre crescenti al crescere costante dei costi della politica e in particolare delle campagne elettorali6_{. Entrambi questi fenomeni sono riconducibili al conflitto d’interesse}

4 Cfr. anche quanto riportato al capitolo V.

5 Infatti, le Sections 2 e 3 dell’art. I della Costituzione stabiliscono rispettivamente che i Rappresentanti vengano tutti rinnovati ogni due anni, e i Senatori, che durano in carica sei anni, vengano rinnovati a turno per un terzo sempre ogni due anni.

che si può determinare in capo al soggetto pubblico, che per spirito di riconoscen- za o per desiderio di benefici futuri potrebbe essere indotto a prendere decisioni vantaggiose per lui, ma appunto contrarie all’interesse della collettività. Vietando o ponendo forti vincoli alla concessione di favori ai pubblici funzionari, il legisla- tore ha dunque inteso limitare alla radice le occasioni stesse di pericolosi conflitti d’interesse.

Così, sono stati previsti divieti e restrizioni sia per il tempo in cui l’incarico è in corso, sia per il tempo in cui il pubblico funzionario ha cessato il proprio incarico (sarà questa la scansione che seguirò nella trattazione che segue). Essi riguardano soprattutto la possibilità di accettare altri incarichi, da un lato, e doni in un’accezio- ne molto ampia, dall’altro.

Queste regole sono sparse in diverse fonti, di carattere legislativo e regolamen- tare, e sono assistite da sanzioni sia penali, sia civili, sia amministrative. Di volta in volta indicherò le singole fonti delle regole considerate, ma vediamo qui via in generale quali sono le principali.

In primo luogo, va ricordato il capitolo 11 di 18 USC, Sections 201 et seq., in- titolato Bribery, Graft and Conflict of interest7_{. Si tratta di un insieme composito}

di norme contenenti limiti in ciascuno degli ambiti che andiamo a considerare; in alcuni casi, i limiti e la conseguente sanzione sono previsti solo a carico del pubbli- co funzionario (di qualunque ramo del Government); in altri, essi sono estesi anche al soggetto che lo “corrompe”.

Considererò in particolare le Sections 201, 203, 205, 207 e 209; la prima pre- vede un’autonoma sanzione, mentre per le altre le sanzioni sono contenute nella

Section 216, che prevede in via generale sanzioni sia penali (reclusione e/o am-

menda), sia civili (fino a 50.000 dollari per ogni violazione o, se maggiore, di entità pari al compenso ricevuto o pattuito), sia amministrative (inibizione dal tenere la condotta vietata).

Altre disposizioni importanti sono contenute nell’Appendix al Titolo 5 dell’U- SC, in particolare al Titolo V, 5 USC App. 501 et seq., Government-wide limita-

tions on outside earned income and employment. Si tratta del Titolo V dell’Ethics in Government Act of 19788_{, nel testo introdotto dalla Section 601 dell’Ethics}

Finance Reform, al cap. 3, Faulty Assumptions of Campaign Finance Reform, ridimensiona

la portata dell’incremento dei costi delle campagne elettorali, contestando l’opinione così frequentemente ripetuta dai reformers (ancora di più negli anni successivi all’uscita del libro, nel 2001), e verosimilmente maggioritaria presso il grande pubblico, che sia in atto un’intollerabile invasione di denaro nella politica (v. in particolare il paragrafo dedicato alla

faulty assumption secondo cui «Campaign Spending Is Too High», pp. 41-45).

7 La struttura del capitolo 11 di USC assunse quella che tuttora è la sua fisionomia (pur essendo il testo stato modificato in vari punti nel corso dei successivi decenni) con il c.d.

Bribery Act, Pub. L. 87-849, Oct. 23, 1962, 76 Stat. 1119.

Reform Act of 19899_{, e poi sottoposto ad alcune modifiche, la principale delle quali}

ad opera del Legislative Branch Appropriations Act for Fiscal Year 199210_.

In questo caso, è la Section 504 a prevedere le sanzioni, soltanto di carattere civile (di natura pecuniaria), per le violazioni delle disposizioni che verranno in considerazione (contenute nelle Sections 501 e 502).

Riguardo all’ambito di applicazione soggettiva di queste regole, esse puniscono solo la condotta del pubblico funzionario e non quella di chi gli attribuisce un in- carico vietato. Inoltre, dalla Section 5 USC App. 505(1) si ricava che per Membri del Congresso sono da intendersi sia Rappresentanti sia Senatori11_{, e dalla 505(2)}

che i funzionari e gli impiegati devono intendersi come qualunque dipendente del

Government, comprensivo cioè anche in questo caso di tutti i poteri dello Stato.

Fondamentali sono poi alcune norme contenute nei regolamenti parlamentari (Rules of the House of Representatives12 _{e Rules of the Senate}13_{), come modificati}

in più punti dallo HLOGA. Queste regole riguardano naturalmente solo i pubbli- ci funzionari, e in particolare solo quelli del ramo legislativo (inclusi gli stessi Membri del Congresso). Le Rules delle due Camere non comminano sanzioni per la violazione di una delle loro disposizioni, ma dall’art. I, Section 5, clausola 2 della Costituzione si ricava che ciascuna Camera, oltre a stabilire le Rules, è poi competente a sanzionarne la violazione, eventualmente anche espellendo il reo (a maggioranza di due terzi).

Vi sono infine altre disposizioni legislative, che ricorderò all’occorrenza, e, per quanto riguarda i funzionari dell’esecutivo, anche disposizioni di carattere regola- mentare, contenute nel Code of federal regulations (CFR)14_.

9 Pub. L. 101-194, Nov. 20, 1989, 103 Stat. 1716. 10 Pub. L. 102-90, Aug. 14, 1991, 105 Stat. 447.

11 Per effetto del Legislative Branch Appropriations Act for Fiscal Year 1992: infatti nel testo originario introdotto dall’Ethics Reform Act i Senatori erano esentati dal divieto. Sin dall’inizio, peraltro, la definizione di Member include anche qualunque «Delegate or

Resident Commissioner to the Congress».

12 Consultatabili su https://rules.house.gov/HouseRulesManual114/front.xml.

13 Per il testo delle quali v. http://rules.senate.gov/public/index.cfm?p=RulesOfSenateHome. 14 Per i paragrafi che seguono si è fatto ampio riferimento a The Lobbying Manual, in particolare ai capitoli 23 (477-512), R.F. Bauer, R.H. Gordon, Congressional Ethics: Gifts,

Travel, Income, and Post-Employment Restrictions; 24 (513-524), K. Clark, B. Nolan, Restrictions on Gifts and Outside Compensation for Executive Branch Employees; 25

(525-554), R.G. Vaughn, Post-Employment Restrictions and the Regulation of Lobbying

by Former Employees; 26 (555-570), J.B. Christian Jr., J. Hilton, Criminal Prosecution of Lobbyists for Bribery and Offering Gratuities to Legislators; 27 (571-580), S.M. Brand, Federal Lobbying and the Criminal Law: New Arrows in the Prosecutor’s Anti-Corruption Quiver.