L’inesistenza di un diritto a partecipare a un procedimento legisla tivo in capo a individui e gruppi (e i limitati spazi ad essi disponibili per

l’accesso diretto alla giustizia dell’Ue)

Come detto, è sinora mancata in Europa una riflessione della Corte di Giustizia dell’UE sull’esistenza o meno di un diritto fondamentale al lobbying paragonabile

all’elaborazione compiuta in terra americana. Per di più, nelle poche occasioni in cui i giudici europei hanno affrontato la questione, hanno concluso che non si pos- sa ravvisare nell’ordinamento europeo un diritto individuale alla partecipazione al procedimento legislativo, in questo non troppo diversamente da quanto si è visto essere avvenuto in terra americana (v. capitolo III, paragrafo 3).

La riflessione europea si è sviluppata soprattutto a partire dalla valutazione del- lo standing, ovvero della facoltà di stare in giudizio di individui ed enti, alla luce della disposizione che, sin dalle origini, prevedeva, come requisito necessario per consentire a un soggetto di impugnare un atto comunitario, il fatto che questo lo riguardasse “direttamente e individualmente”3_{. Sin da subito, i giudici europei}

diedero di questa disposizione un’interpretazione restrittiva4_{, limitando così le op-}

portunità di accesso diretto alla giustizia europea in capo ai singoli.

Ma il caso fondamentale ai fini della presente indagine è quello che, nel corso degli anni ‘90, ha opposto delle società tedesche dedite all’importazione di banane da Paesi terzi nella Comunità Europea a Consiglio e Commissione, Atlanta e a. c.

Comunità Europea, e che intreccia considerazioni relative al generale principio del

3 Questa disposizione era contenuta inizialmente nell’art. 173, comma 2 del Trattato di Roma, che prevedeva che «Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle stesse condizioni, un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente». La disposizione fu poi spostata dal Trattato di Maastricht al comma 4 (sempre dell’art. 173, di quello che era divenuto il Trattato CE), ma rimase ancora inalterata, così come mutò soltanto collocazione con il Trattato di Amsterdam, divenendo l’art. 230, comma 4; il testo è stato infine modificato dal Trattato di Lisbona, per cui la disposizione, ora contenuta all’art. 263, comma 4, attualmente recita così: «Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre‚ alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano di- rettamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione».

4 Ricordo tra tante l’ordinanza della Corte 23 novembre 1995, causa C-10/95 P, Asocarne/

Consiglio, che a sua volta faceva riferimento a una giurisprudenza già consolidatasi sul

punto: «41 [...] va rilevato come risulti da una giurisprudenza costante che, affinché dei

soggetti possano considerarsi individualmente riguardati da un atto, è necessario che que- sto influisca sulla loro situazione giuridica in ragione di circostanze di fatto che li iden- tificano in modo analogo al destinatario (v., segnatamente, sentenza 24 febbraio 1987, causa 26/86, Deutz und Geldermann/Consiglio, Racc. pag. 941, punto 9, e ordinanza 24 marzo 1993, causa C-131/92, Arnaud e a./Consiglio, punto 14). [...] 43 Vero è che nella sentenza 18 maggio 1994, causa C-309/89, Codorniu/Consiglio, la Corte ha ammesso che una disposizione di natura normativa può, in taluni casi, riguardare individualmente talu- ni operatori economici interessati. Tuttavia, come ha giustamente osservato il Tribunale, tale giurisprudenza non può essere invocata nel caso di specie giacché, diversamente dal regolamento impugnato in quella causa, la direttiva impugnata in primo grado non ha leso diritti specifici della ricorrente o dei suoi aderenti».

diritto di difesa con questioni in materia di standing.

Le società ricorrenti avevano impugnato le disposizioni di un regolamento del 1993 che avevano istituito un contingente tariffario per le importazioni di banane e la relativa ripartizione, chiedendo altresì la condanna della Comunità europea, in persona del Consiglio e della Commissione, al risarcimento dei danni.

Dopo la declaratoria di irricevibilità della richiesta di annullamento, basata sul- la considerazione che non riguardasse le ricorrenti né direttamente né individual- mente, il caso era proseguito per l’analisi della richiesta di risarcimento, e qui mi interessa il motivo dei ricorrenti basato su una asserita violazione dei loro diritti di difesa nell’adozione del regolamento contestato.

In particolare, le ricorrenti sostenevano che il diritto di difesa, che secondo la Corte comportava «il diritto di audizione degli interessati nell’ambito di procedi- menti amministrativi che possono portare all’irrogazione di sanzioni o all’adozione di altre misure (v., ad esempio, sentenza della Corte 17 ottobre 1989, cause riunite C-97/87, C-98/87 e C-99/87, Dow Chemical Ibérica e a./Commissione, Racc. pag. 3165, punto 12)», implicava analogo diritto di audizione anche nell’ambito del procedimento di adozione di un atto normativo come il regolamento controverso, essendo «indifferente se la situazione giuridica del singolo sia pregiudicata dall’e- sito di una procedura amministrativa o da quello di una procedura legislativa»5_{, e}

dovendosi aggiungere che «in un settore come quello agricolo, nel quale le istitu- zioni hanno poteri così rilevanti, è necessario che, prima di intervenire, il legislato- re accordi a tutte le parti interessate la possibilità di esprimersi».

Invece, la Commissione aveva preteso, per procedere ad un’audizione, che tutte le parti interessate vi si presentassero rappresentate da un unico soggetto e quindi concordassero una posizione comune, ma poiché tale unanimità non aveva potuto essere raggiunta, la Commissione aveva omesso l’audizione, e così «le istituzioni comunitarie avrebbero completamente omesso di prendere in considerazione la si- tuazione particolare di una categoria nettamente distinta di operatori economici». Concludevano dunque i ricorrenti: «[s]econdo la giurisprudenza della Corte, un simile comportamento da parte del legislatore comunitario costituisce una grave violazione di norme giuridiche superiori (v. sentenze della Corte 19 marzo 1992, cause riunite C-104/89 e C-37/90, Mulder e a./Consiglio e Commissione, punto 16, e 26 giugno 1990, causa C-152/88, Sofrimport/Commissione, punto 27)».

Dal canto suo, il Consiglio ribatté che, «secondo le disposizioni del Trattato, esso non era assolutamente tenuto a consultare gli ambienti economici interessati prima di adottare il regolamento» in questione: infatti, «nell’iter legislativo comu- nitario una consultazione con i rappresentanti dei diversi gruppi economici e sociali interviene solo sotto forma di una consultazione del Comitato economico e sociale e osserva che ciò è avvenuto».

Quanto poi ad una sentenza del Tribunale citata dalle società ricorrenti a so- 5 Le citazioni sono tratte dalla sentenza di primo grado.

stegno delle proprie ragioni6_{, dove si sarebbe sostenuta l’esistenza di un obbligo}

generalizzato, «in qualsiasi circostanza», all’audizione dei soggetti interessati, il Consiglio osservò che «questa considerazione riguarda i soli procedimenti destinati a sfociare in decisioni aventi destinatari determinati o in atti normativi che riguar- dano direttamente e individualmente tali soggetti».

Nella sentenza di primo grado7_{, il Tribunale giudicò a favore di Consiglio e}

Commissione, respingendo la pretesa risarcitoria dei ricorrenti. Con riferimento al motivo dell’asserita lesione del diritto di difesa, che è quello che qui interessa, fece un’affermazione di principio estremamente rilevante per la presente indagi- ne: «contrariamente all’argomento svolto dalle ricorrenti, il diritto di audizione nel contesto di un procedimento amministrativo che riguarda un soggetto determinato non può essere trasposto nel contesto di una procedura legislativa che conduce all’adozione di misure di carattere generale».

Con riferimento alla sentenza CB e Europay/Commissione, poi, i giudici chiari- rono espressamente che essa «si colloca nell’ambito di una costante giurispruden- za in materia di concorrenza, secondo la quale le imprese cui viene contestata la violazione di norme del Trattato devono essere sentite prima che vengano adottati provvedimenti, in particolare sanzioni, nei loro riguardi. Tuttavia, questa giurispru- denza dev’essere valutata nel suo contesto appropriato e non può venire estesa alle procedure legislative comunitarie, che culminano nell’adozione di provvedimenti normativi che implicano scelte di politica economica e si applicano alla generalità degli operatori interessati».

Segue un’ulteriore affermazione fondamentale: «nell’ambito della procedura di adozione di un atto comunitario basato su un articolo del Trattato, i soli obblighi di consultazione che il legislatore comunitario deve rispettare sono quelli imposti dall’articolo di cui trattasi».

Ciò conduce ad escludere la sussistenza di un obbligo generalizzato di consul- tazione dei soggetti interessati, quanto meno nell’ambito di procedimenti che non li riguardino in modo diretto e individuale. Infatti – e qui si stabilisce un nesso importante con gli istituti della democrazia rappresentativa – è più che sufficiente la consultazione del Parlamento, là dove prevista8_{, e del Comitato Economico e}

Sociale, di cui viene sottolineata l’importanza nell’assicurare la rappresentanza dei 6 Sentenza del Tribunale 23 febbraio 1994, cause riunite T-39/92 e T-40/92, CB e Europay/

Commissione.

7 Sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee (Quarta Sezione ampliata) l’11 dicembre 1996, nella causa T-521/93, Atlanta e a./Comunità europea. 8 «[N]ella sentenza della Corte 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette Frères/Consiglio (Racc. pag. 3333), la Corte ha statuito che l’obbligo di consultare il Parlamento, previsto da diverse disposizioni del Trattato, è il riflesso, a livello comunitario, di un principio demo- cratico fondamentale secondo cui i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa».

gruppi economici e sociali nel loro insieme.

E poiché nella vicenda in questione tanto il Parlamento quanto il CES erano stati consultati, il Tribunale concluse che «contrariamente alla tesi prospettata dalle ricorrenti, la Commissione non avesse l’obbligo di consultare anche le varie cate- gorie di operatori interessati dal mercato comunitario della banana. È senz’altro possibile, per il legislatore comunitario, prendere in considerazione la situazione particolare di distinte categorie di operatori economici senza sentire individual- mente tutti questi operatori».

La sentenza del Tribunale fu impugnata dalla principale delle società ricorrenti, Atlanta AG, sulla base della considerazione che, anche alla luce della giurispruden- za sulla disposizione del Trattato CE che garantiva ai singoli tutela giurisdizionale contro gli atti che li riguardavano9_{, sarebbe stata erronea la negazione della possi-}

bilità di trasporre in una procedura legislativa, come quella in esame, volta all’ado- zione di misure di carattere generale, il diritto di audizione riconosciuto ai singoli nell’ambito di procedimenti amministrativi che li riguardino.

La Corte di Giustizia, però, pur annullando formalmente la sentenza di primo grado per aver questa omesso di pronunciarsi su uno dei motivi di ricorso, confermò interamente, per quel che qui viene in rilievo, le affermazioni dei giudici del primo grado10_{: «Ai sensi dell’art. 173, n. 4, del Trattato, qualsiasi persona fisica o giuri-}

dica può proporre un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro quelle che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed individualmente. Contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, da tale disposizione non può desumersi un qualsi- voglia diritto ad essere sentiti prima dell’adozione di un atto di natura normativa». Quanto poi alla giurisprudenza invocata dalla società appellante, si ribadisce che essa era relativa a casi di atti che riguardavano direttamente e individualmente i ricorrenti, ma non si poteva dire altrettanto nel caso di specie: «Quindi giusta- mente il Tribunale ha rilevato, al punto 70 della sentenza impugnata, che tale giuri- sprudenza non può venire estesa alle procedure legislative comunitarie culminanti nell’adozione di provvedimenti normativi che implicano scelte di politica economi- ca e si applicano alla generalità degli operatori interessati».

E di conseguenza, è corretta e viene ribadita l’affermazione per cui, «nell’am- 9 Si tratta dell’attuale art. 263, n. 4 TFUE, ex art. 230, n. 4 TCE, e ancor prima art. 173, n. 4 TCE. In particolare, i ricorrenti si riferirono alla giurisprudenza sull’adozione dei re- golamenti antidumping (su tutte, alla sentenza 27 giugno 1991, causa C-49/88, Al-Jubail

Fertilizer/Consiglio, punti 15 e 16), sostenendo che se ne ricavasse il principio dell’ob-

bligatorietà dell’audizione, anche in assenza di disposizioni dei Trattati che prevedessero una consultazione nel procedimento legislativo (un’altra pronuncia citata è la sentenza 29 giugno 1994, causa C-135/92, Fiskano/Commissione, punto 39).

10 Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 14 ottobre 1999, Atlanta AG e altri contro

bito della procedura di adozione di un atto comunitario basato su un articolo del Trattato, i soli obblighi di consultazione che il legislatore comunitario deve rispet- tare sono quelli imposti dall’articolo di cui trattasi».

In questa fondamentale pronuncia, quindi, i giudici europei stabilirono in modo molto netto che non solo la nozione di riferimento “diretto e individuale” di un atto a un soggetto, requisito necessario per poter ritenere sussistente la legittimazione ad impugnare, continuava a doversi interpretare restrittivamente, ma soprattutto da quella disposizione non poteva desumersi indirettamente alcun diritto di singoli in- teressati ad essere consultati nel corso dell’adozione di atti normativi che incidano sulla loro sfera d’interesse.

Come osservato in dottrina11_{, questa impostazione è stata sin qui sempre con-}

fermata dai giudici europei. Ripercorrerò ora le principali pronunce di questo fi- lone, in una rapida carrellata in ordine cronologico, che in parte copre come detto anche il tema dello standing.

Un primo gruppo di decisioni risale alla seconda metà degli anni ‘90, a caval- lo tra le sentenze di primo e di secondo grado del caso Atlanta. In particolare, in

Federolio12_{, il Tribunale di primo grado affermò quanto segue, perfettamente in}

linea con i principi espressi da Atlanta:

75 [...] La ricevibilità di un ricorso di annullamento ex art. 173 del Trattato CE dipende, a differenza del Trattato CECA, da criteri di individuazione che esigono più del semplice pre- giudizio degli interessi delle imprese e/o associazioni di cui trattasi. Come affermato dalla Corte nella propria sentenza 14 dicembre 1962, cause riunite 16/62 e 17/62, Confédération

nationale des producteurs de fruits et légumes e a./Consiglio (Racc. pag. 877, in partico-

lare pag. 892), «il regime istituito dai Trattati di Roma pone al diritto d’impugnazione dei singoli limiti più rigorosi di quelli stabiliti dal Trattato CECA», sottolineandosi che «non spetta tuttavia alla Corte di pronunciarsi sulla bontà di tale regime». Pertanto, la circostanza che la ricevibilità di un ricorso di annullamento di un’associazione che rappresenti gli in- teressi di talune imprese può dipendere dal pertinente contesto normativo — in quanto, nel contesto di un atto comunitario di portata normativa, l’associazione medesima può essere individuata attraverso la sua partecipazione al procedimento amministrativo preliminare all’emanazione dell’atto di cui trattasi, mentre, in un altro contesto, ciò non le è consentito in assenza di una disposizione normativa che preveda una siffatta partecipazione — non è tale da costituire una violazione del principio di parità di trattamento qualora non sia pro- vato che, così facendo, il legislatore comunitario abbia violato i principi generali del diritto comunitario, come il diritto ad essere sentiti. Ora, per loro stessa natura, né il processo di 11 Cfr. J. Mendes, Participation and the role of law after Lisbon: A legal view on Article

11 TEU, 48(6) Common Market Law Review 1849 (2011), citata poi ampiamente nel se-

guito; molte delle pronunce citate qui appresso sono riportate nel lavoro di questa Autrice. 12 Ordinanza del Tribunale di primo grado (Quinta Sezione) del 30 settembre 1997. Federazione nazionale del commercio oleario (Federolio) contro Commissione delle

elaborazione degli atti normativi né gli atti normativi medesimi, in quanto provvedimenti di portata generale, esigono, sulla base di tali principi, la partecipazione delle persone e/o delle associazioni lese, dato che si presume che gli interessi di queste ultime siano rappre- sentati dalle istituzioni politiche cui compete, ai sensi del Trattato, l’adozione di tali atti13_.

L’anno seguente, sempre l’allora Tribunale di primo grado stabilì, nella sentenza

Union Européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME) contro Consiglio dell’Unione europea14_{, che:}

88. Occorre insistere sull’importanza dell’obbligo della Commissione e del Consiglio di verificare la rappresentatività delle parti sociali firmatarie di un accordo concluso in forza degli artt. 3, n. 4, e 4 dell’Accordo [sulla politica sociale stipulato tra gli Stati membri della Comunità europea, ad eccezione del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord], la cui attuazione a livello comunitario è richiesta al Consiglio. Infatti, al momento preciso del procedimento disciplinato dalle disposizioni citate, l’intervento delle due istituzioni di cui trattasi ha per effetto di conferire un fondamento comunitario di natura legislativa ad un accordo concluso tra parti sociali, senza ricorrere ai procedimenti classici d’elaborazione di un testo legislativo previsti dal Trattato, che implicano la partecipazione del Parlamento europeo. Ebbene, emerge dalla giurisprudenza che la partecipazione di quest’ultimo al

processo legislativo della Comunità è il riflesso, sul piano comunitario, di un fondamentale principio di democrazia secondo il quale i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa15_.

Di poco successiva è Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm SA e Jean- 13 Corsivo aggiunto. La prouncia prosegue così: «78 In altri termini, la Corte ha ricono- sciuto implicitamente, ma necessariamente, che la circostanza che gli interessi di un’impre- sa o di un’associazione siano pregiudicati in modo analogo a quelli di imprese e/o associa- zioni che possono esercitare diritti procedurali in materia di misure antidumping non può comportare un’estensione del diritto di agire a fini di annullamento a favore delle prime, considerato che ad esse non sono stati riconosciuti diritti equivalenti dalla normativa vigen- te nel rispettivo settore di attività. Tale soluzione trova il suo fondamento nella natura stessa del processo normativo che, in quanto tale, non esige il rispetto del diritto di essere sentiti di tutti i soggetti interessati, pur non escludendosi la facoltà per il legislatore di ottenere chia- rimenti dalle imprese e/o dalle associazioni interessate quando le caratteristiche del settore economico di cui trattasi lo giustifichino».

14 Sentenza del Tribunale di primo grado, Quarta Sezione ampliata, 17 giugno 1998, Causa T-135/96, disponibile su http://curia.europa.eu/.

15 Corsivo aggiunto. Il passo prosegue citando le «sentenze della Corte 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I-2867, punto 20, e 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquettes Frères/Consiglio, Racc. pag. 3333, punto 33, e causa 139/79,

Maizena/Consiglio, Racc. pag. 3393, punto 34» e si conclude osservando che «al riguardo,

occorre constatare che, secondo la citata giurisprudenza, la legittimità democratica degli atti adottati dal Consiglio in forza dell’art. 2 dell’Accordo risulta dall’intervento del Parlamento europeo nello svolgimento di tale primo procedimento».

Jacques Goupil contro Commissione delle Comunità europee16_{, ordinanza del}

Tribunale di primo grado secondo cui:

58 [...] [O]ccorre ricordare che il principio del contraddittorio costituisce un principio fon- damentale del diritto comunitario che si applica a qualsiasi procedimento amministrativo promosso nei confronti di una persona determinata e che possa concludersi con un atto per questa lesivo (sentenza del Tribunale 6 dicembre 1994, causa T-450/93, Lisrestal/Commis-

sione, Racc. pag. II-1177, punto 42), ma non si impone nell’ambito delle procedure legisla-

tive (sentenza del Tribunale 11 dicembre 1996, causa T-521/93, Atlanta e a./Commissione, Racc. pag. II-1707, punto 70).

Sempre del 1998 è poi un’altra ordinanza del Tribunale di primo grado, nel caso Molkerei Großbraunshain GmbH e Bene Nahrungsmittel GmbH contro

Commissione delle Comunità europee17_{, dove si legge il seguente passaggio:}

60 Orbene, si deve rilevare che le ricorrenti non hanno contestato la legittimità di quest’ul- timo procedimento legislativo in quanto lederebbe i diritti legittimi di partecipazione di cui dovrebbero godere tutti gli operatori economici interessati dalla registrazione di una denominazione d’origine protetta. D’altro canto, una censura mossa contro la mancata par- tecipazione a detto procedimento legislativo delle persone interessate non può comunque venir accolta. Infatti, né il processo di elaborazione degli atti normativi né gli atti normativi stessi, in quanto provvedimenti di portata generale, esigono, in base ai principi generali del diritto comunitario, come il diritto di essere sentiti, la partecipazione delle persone riguarda- te, in quanto si presume che i loro interessi siano rappresentati dalle istituzioni politiche cui compete l’adozione di tali atti (ordinanza del Tribunale 30 settembre 1997, causa T-122/96,

Federolio/Commissione, Racc. pag. II-1559, punto 75)18_.

Tutte queste pronunce confermano, in taluni casi citandola espressamente,

Atlanta e l’impianto da essa seguito, aggiungendo un’ulteriore fondamentale con-