Il lobbying nelle definizioni normative (e non)
3. La definizione normativa di lobbying in Europa
Quanto all’Unione europea, dal momento che, come si vedrà, la regolamentazio- ne della materia rimane, anche se forse ancora per poco, di natura essenzialmente non vincolante, non vi sono atti normativi che contengano una definizione ufficiale paragonabile a quella dell’LDA, e in effetti l’elaborazione concettuale su questo come su altri punti appare ad oggi meno ricca rispetto alla controparte americana. 8 I funzionari dell’esecutivo cui si applica la disciplina («covered executive branch offi-
cials») sono principalmente il Presidente, il Vice-Presidente, i membri dell’Amministra-
zione e i loro collaboratori, mentre quelli del legislativo («covered legislative branch of-
ficials») sono essenzialmente i membri del Congresso, i loro collaboratori e lo staff delle
commissioni parlamentari.
9 La dicitura “tre mesi” è stata sostituita alla precedente di “sei mesi” dallo HLOGA, su cui v. infra, al Capitolo IV.
10 Cfr. le osservazioni di W. Luneburg, The Evolution of Federal Lobbying Regulation:
Where We Are Now and Where We Should Be Going, 41 McGeorge L. Rev. 85 (2009), e in
Tuttavia, una definizione di lobbying fu inclusa nel Libro Verde sull’Iniziativa Europea Per la Trasparenza presentato dalla Commissione il 3 maggio 200611: in base ad esso, «per “lobbismo” si intendono tutte le attività svolte al fine di in- fluenzare l’elaborazione delle politiche e il processo decisionale delle istituzioni europee»12.
Il successivoAccordo tra il Parlamento europeo e la Commissione europea sull’istituzione di un registro per la trasparenza per le organizzazioni, le persone giuridiche e i lavoratori autonomi impegnati nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione13, del 23 giugno 2011, incluse una descrizione analitica
delle attività coperte: il paragrafo 8 stabiliva che
Rientrano nell’ambito di applicazione del registro tutte le attività [...] svolte allo scopo di influenzare, direttamente o indirettamente, l’elaborazione o l’attuazione delle politiche e i processi decisionali delle istituzioni dell’Unione, a prescindere dai canali o mezzi di comu- nicazione impiegati, quali l’esternalizzazione, i media, i contratti con intermediari specia- lizzati, i centri di studi, le «piattaforme», i forum, le campagne e le iniziative adottate a li- vello locale. Dette attività comprendono, inter alia, i contatti con membri, funzionari o altro personale delle istituzioni dell’Unione, la preparazione, la divulgazione e la trasmissione di lettere, materiale informativo o documenti di dibattito e di sintesi, e l’organizzazione di eventi, riunioni, attività promozionali e iniziative sociali o conferenze, cui siano stati invi- 11 Su cui vedi più ampiamente infra, Cap. VII, § 3.4.. Per completezza, ricordo anche l’interessante tentativo di identificare i gruppi d’interesse fatto dalla Commissione nella sua comunicazione Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo. Proposta di prin-
cipi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione (COM(2002) 704 def., su cui v. parimenti infra, Cap. VII, § 3.3.). In questo
documento, basandosi su un’analisi precedentemente elaborata dal Comitato Economico e Sociale nel parere Il ruolo e il contributo della società civile organizzata nella costruzione
europea (Parere CESE 851/1999 del 22 settembre 1999, v. in particolare la sezione 8, I protagonisti della società civile organizzata), la Commissione scrisse: «non esiste una de-
finizione comune, e tantomeno giuridica, del termine “organizzazione della società civile”. Esso può tuttavia essere agevolmente usato con riferimento a una serie di organizzazioni comprendenti: le cosiddette parti sociali sul mercato del lavoro (vale a dire sindacati e fe- derazioni padronali, ovvero le “parti sociali”); organizzazioni che rappresentano operatori sociali ed economici, che non siano parti sociali nel senso stretto del termine (per esem- pio organizzazioni di consumatori); ONG (organizzazioni non governative) che associano gruppi di persone per una causa comune, come per esempio organizzazioni ambientali, organizzazioni per la difesa dei diritti dell’uomo, associazioni senza scopo di lucro, orga- nizzazioni per l’istruzione e la formazione, ecc.; le organizzazioni di base (ovvero quelle che nascono dalla base della società e che perseguono obiettivi rilevanti per i loro membri), quali le organizzazioni giovanili, le associazioni delle famiglie e tutte le organizzazioni che permettono di partecipare alla vita locale e comunale; le comunità religiose».
12 COM(2006) 194 def.
tati membri, funzionari o altro personale delle istituzioni dell’Unione. Sono altresì inclusi i contributi volontari e la partecipazione a consultazioni formali su futuri atti legislativi o altri atti giuridici dell’Unione ovvero ad altre consultazioni aperte14.
L’Accordo del 2011 è stato poi sostituito, a partire dal 1 gennaio 2015, da un nuovoAccordo tra il Parlamento europeo e la Commissione europea sul registro per la trasparenza delle organizzazioni e dei liberi professionisti che svolgono attivi- tà di concorso all’elaborazione e attuazione delle politiche dell’Unione europea15,
concluso il 16 aprile 2014, che ha parzialmente modificato la definizione di rappre- sentanza di interessi, il termine con cui viene designato il lobbismo16, riformulan-
dola come segue al paragrafo 7:
Rientrano nell’ambito di applicazione del registro tutte le attività [...] svolte allo scopo di influenzare direttamente o indirettamente l’elaborazione o l’attuazione delle politiche e i processi decisionali delle istituzioni dell’Unione, a prescindere dal luogo in cui sono con- dotte e dai canali o mezzi di comunicazione impiegati — ad esempio l’esternalizzazione, i media, i contratti con intermediari specializzati, i centri studi (think-tanks), le piattaforme, i forum, le campagne e le iniziative adottate a livello locale.
Ai fini del presente accordo, per «influenza diretta» si intende l’influenza esercitata median- te contatto diretto o comunicazione diretta con le istituzioni dell’Unione o altra azione che faccia seguito a tali attività, mentre per «influenza indiretta» si intende l’influenza mediante il ricorso a vettori intermedi come i media, l’opinione pubblica, oppure conferenze o avve- nimenti sociali mirati alle istituzioni dell’Unione.
In particolare, dette attività comprendono: i contatti con i membri e i loro assistenti, i fun- zionari e gli altri agenti delle istituzioni dell’Unione,
la preparazione, la divulgazione e la trasmissione di lettere, materiale informativo o docu- menti di dibattito e di sintesi, l’organizzazione di manifestazioni, riunioni, attività promo- zionali, conferenze o avvenimenti sociali, cui siano stati invitati membri e loro assistenti, funzionari o altri agenti delle istituzioni dell’Unione; nonché i contributi volontari e la par- tecipazione a consultazioni o audizioni formali su futuri atti legislativi o altri atti giuridici dell’Unione ovvero ad altre consultazioni pubbliche17.
La definizione europea è quindi piuttosto ampia, ed è possibile che ciò si pos- sa in parte spiegare con il fatto che, come si vedrà, essa non è tanto collegata ad obblighi come nel caso degli Stati Uniti, dove il fatto di ricadere nell’ambito di 14 L’art. 10 elencava poi una serie di Attività escluse.
15 OJ L 277, 19.9.2014, p. 11–24.
16 Il termine lobbismo o lobbying non viene infatti impiegato dal testo dell’Accordo, né nella versione del 2011 né in quella del 2014 (tanto nel testo inglese quanto in quello italia- no), tuttavia si parla di lobbisti (lobbyists) come sinonimo, messo tra parentesi, di “rappre- sentanti di interessi” (interest representatives).
17 I paragrafi da 10 a 12 a loro volta elencano una serie di Attività che non rientrano nell’ambito di applicazione del registro.
operatività della definizione comporta la soggezione ad una serie di regole a fini di trasparenza; presumibilmente, il legislatore ha dunque usato cautela per circoscri- vere il numero di soggetti tenuti al rispetto di tali regole. In Europa, d’altro canto, la definizione comporta che i soggetti da essa ricompresi debbano anch’essi rispettare un codice di condotta, tuttavia l’iscrizione e il rispetto di tale codice servono soprat- tutto ad identificare coloro che hanno titolo per accedere ai locali del Parlamento europeo (e godere degli incentivi di cui al § 3018). Pertanto, è comprensibile che la definizione sia il più onnicomprensiva possibile, in modo da non impedire a nessun portatore di interessi che voglia entrare in contatto con parlamentari europei, loro assistenti o altro personale del Parlamento Europeo, di poterlo fare19.
Infine, occorre dar atto qui del fatto che, in diversi documenti del Consiglio d’Europa, esistono definizioni di lobbying. Per comodità espositiva, e non trattan- dosi in alcun modo di definizioni operative, essendo i documenti che le contengono dei meri atti di soft-law, rinvio la trattazione delle stesse al paragrafo dedicato al Consiglio d’Europa nel capitolo sull’Europa (Capitolo VII, paragrafo 6).