Limiti successivi alla cessazione dell’incarico pubblico: il c.d divieto di revolving door (e la perdita del privilege of the floor)

Venendo infine alle restrizioni relative al periodo successivo alla scadenza di un mandato pubblico, la restrizione più importante è quella relativa alla c.d. revolving

door, letteralmente “porta girevole”. Con questa espressione, si fa riferimento alla

prassi per cui molti membri del Congresso o dell’Amministrazione e molti loro collaboratori intraprendono una seconda carriera come lobbisti, così assumendo un ruolo esattamente opposto a quello che svolgevano prima: da oggetto dell’attività di lobbying, essi ne diventano soggetti attivi. In altri termini, essi escono dalla porta del Congresso o della Casa Bianca come pubblici funzionari, per poi varcarla di nuovo in una veste molto diversa. La porta girevole (revolving door) è appunto il simbolo di questo andirivieni33_.

Il fenomeno della revolving door, di proporzioni numeriche davvero significa- tive34_{, è uno degli aspetti che più hanno sollevato critiche e richieste di riforma,}

32 Tra le quali vi è il curioso limite del valore del pasto offerto al soggetto pubblico, fissato a 50 dollari.

33 In realtà, esiste anche il fenomeno inverso, ovvero l’assunzione di incarichi pubblici presso una determinata agenzia da parte di ex dipendenti di enti soggetti alla potestà re- golamentare di quella stessa agenzia. In questa sede, non mi occuperò di questa seconda versione di revolving door, per la quale non sono previste regole particolari.

per via del vantaggio competitivo e di influenza che l’incarico precedentemente ricoperto garantisce agli ex funzionari pubblici, e perché molto spesso accadeva che essi, dopo esser cessati dall’incarico, iniziassero subito a sottoporre a lobbying i propri precedenti colleghi, sfruttando i contatti e le conoscenze acquisiti nel pre- cedente lavoro. Inoltre, si avvertiva il forte rischio che i funzionari, quand’erano ancora in carica, favorissero indebitamente determinati portatori di interessi, con lo scopo (o quanto meno la consapevolezza della possibilità) di venire poi da questi ultimi ricompensati con un impiego assai ben remunerato, una volta che essi fosse- ro cessati dal loro incarico presso l’amministrazione pubblica.

Il rimedio introdotto è stato imporre che trascorresse un periodo di tempo mi- nimo dalla cessazione dell’incarico pubblico, prima di poter assumere un incarico come lobbista negli stessi settori e presso gli stessi organi o agenzie in cui si era precedentemente svolta la propria attività, in modo da scoraggiare comportamenti come quelli appena descritti: il divieto in questione fu previsto per la prima volta nel 1962 dal Bribery Act35_{, che lo introdusse nella disposizione tuttora codificata}

come 18 USC 207.

Nell’originaria formulazione del Bribery Act, il divieto di cui alla Section 18 USC 207 era stabilito solo per i funzionari e impiegati dell’esecutivo e delle agenzie governative (più precisamente, per qualunque «funzionario o impiegato del ramo esecutivo del governo degli Stati Uniti, di qualsiasi agenzia indipendente degli Stati Uniti, o del Distretto di Colombia, incluso uno speciale impiegato del Governo»). Vi era un divieto a vita per i casi in cui il conflitto d’interessi era più grave, e un obbligo di astensione dal lobbying di un anno (c.d. cooling-off period) per gli altri casi. Entrambi i divieti erano penalmente sanzionati.

Successivamente, la Section 18 USC 207 è stata modificata molte volte, anche in modo sostanziale, con l’introduzione di restrizioni via via più dettagliate e in- cisive. La principale di queste novelle fu comunque quella apportata dall’Ethics

Reform Act of 1989, la cui Section 101(a) riformulò completamente 18 USC 207,

estendendo per la prima volta ai membri del Congresso e a funzionari e impiegati del ramo legislativo le restrizioni successive alla conclusione dell’incarico.

Nel testo attuale, la Section 18 USC 207 continua a non impiegare il termine

lobbying, ma a individuare la condotta vietata in quella di chi «consapevolmente

fa, con l’intento di influenzare, qualsiasi comunicazione o apparizione», a nome di chiunque altro, davanti a determinati soggetti o organi pubblici e in relazione a determinate materie.

Tendenzialmente, restrizioni e divieti previsti per il personale dell’esecutivo sono limitati alle materie o agli organi nei quali la persona in questione ha prestato il proprio servizio, mentre le restrizioni stabilite per gli ex parlamentari e gli ex Membri del Congresso, 431 sono lobbisti: v. https://www.opensecrets.org/revolving/top. php?display=Z.

dipendenti del legislativo sono di carattere generale. Infine, le sanzioni per le viola- zioni sono previste dalla ricordata Section 18 USC 216.

La Section 207 mantiene il divieto assoluto di tenere la condotta ora ricordata per il personale del governo federale e di qualunque agenzia federale indipenden- te, in casi dove il rischio di abusi è più evidente: quelli «(A) in cui gli Stati Uniti [...] sono parte o hanno un interesse diretto e rilevante, (B) in cui [l’interessato] ha partecipato personalmente e in modo rilevante [...], e (C) che riguardavano una parte specifica o parti specifiche al tempo di tale partecipazione». In questa prima ipotesi, il divieto è riferito alle comunicazioni o comparizioni davanti a «qualunque funzionario o impiegato di qualunque dipartimento, agenzia, corte, o corte marziale degli Stati Uniti [...]».

La disposizione in esame prosegue poi stabilendo, in capo agli stessi soggetti e davanti agli stessi organi, un divieto di tenere la condotta descritta per due anni dal- la cessazione del servizio, con riguardo a condotte in cui il conflitto d’interessi è di grado meno grave, e cioè i casi «(A) in cui gli Stati Uniti [...] sono parte o hanno un interesse diretto e rilevante, (B) che [l’interessato] sa o, secondo l’ordinaria diligen- za, dovrebbe sapere che erano effettivamente pendenti sotto la sua responsabilità pubblica [...] entro un anno prima della cessazione del suo servizio o impiego [...], e (C) che riguardavano una parte specifica o parti specifiche al tempo in cui in cui erano pendenti».

Vi sono poi numerose altre previsioni, nelle quali comunque la condotta vietata rimane sempre quella descritta poco fa. Ai nostri fini, rilevano specialmente le di- sposizioni relative ai Membri del Congresso e al personale del legislativo. Quanto ai Rappresentanti, essi hanno il divieto, per un anno, di fare oggetto di lobbying qualunque Membro, funzionario o impiegato di entrambe le Camere o qualunque impiegato di qualunque altro ufficio legislativo del Congresso. Per i Senatori, inve- ce, lo stesso divieto è stato elevato a due anni dallo HLOGA36_.

Similmente, per i funzionari eletti di Camera e Senato (e gli impiegati del Senato oltre una certa soglia di reddito), il divieto dura un anno ed è riferito rispettivamente a Membri, funzionari o impiegati della Camera o del Senato.

Con specifico riguardo ai Senatori e al personale del Senato, la Section 531 dello HLOGA ha peraltro modificato il paragrafo 8 della Rule XXXVII, portando anche in questo caso a due anni dalla cessazione della carica l’estensione del divieto, per i Senatori che diventino lobbisti o siano impiegati o ingaggiati da lobbisti (o, ha ag- giunto sempre lo HLOGA, da un ente che impiega o assume lobbisti), con lo scopo di influenzare il procedimento legislativo, di fare oggetto di lobbying i Senatori, i funzionari o gli impiegati del Senato.

Ma lo HLOGA ha introdotto ancora altre previsioni nei regolamenti parlamenta- ri. Le principali sono quelle di cui alle Sections 301 e 532, relative rispettivamente alle Rules XXVII della Camera (Disclosure by Members and Staff of Employment 36 Section 101.

Negotiations) e sempre XXXVII del Senato. Pur con alcune differenze di formula-

zione tra Camera e Senato, le disposizioni in questione stabiliscono sostanzialmen- te l’obbligo per i parlamentari (e funzionari della Camera e impiegati di Camera e Senato oltre una certa soglia di reddito) di rendere pubblici entro tre giorni lavo- rativi qualunque trattativa o accordo relativi ad un futuro impiego o compenso da parte di privati: il parlamentare deve a tal fine presentare un’apposita dichiarazione firmata, in cui deve includere il nome della persona con cui sono avvenute la trat- tativa o l’accordo.

Si aggiunge poi l’obbligo di astenersi dal trattare materie in cui vi sia un possi- bile conflitto d’interessi alla luce della regola ora ricordata, obbligo che è previsto al Senato per gli impiegati oltre la soglia di reddito prevista, e alla Camera anche per funzionari e soprattutto Rappresentanti.

Infine, una regola introdotta solo al Senato pone proprio il divieto per un Senatore, finché non sia stato eletto il suo successore, di trattare o concordare un futuro impiego che implichi lo svolgimento di lobbying activities come definite dall’LDA.

Da ultimo, tra le altre modifiche apportate dallo HLOGA ai regolamenti par- lamentari in materia di revolving door, ricordo la Section 533, che ha novellato la

Rule XXIII del Senato (Privilege of the floor), introducendovi una regola simile ad

una già introdotta in precedenza nella Rule 4 della Camera (The Hall of the House). Le due Rules in questione prevedono l’elenco tassativo dei soggetti che hanno diritto ad accedere al floor del Senato o alla Hall della Camera (si tratta appunto del c.d. privilege of the floor): fra questi, oltre ovviamente ai membri delle rispet- tive Camere, vi sono peraltro gli ex Senatori e gli ex Rappresentanti. Ebbene, tutti questi soggetti perdono il privilege of the floor se diventano lobbisti o agents of a

foreign principal, o comunque sono alle dipendenze di o rappresentano qualunque

soggetto o organizzazione allo scopo di influenzare, direttamente o indirettamente, l’approvazione, il rigetto o la modifica di qualunque proposta di legge federale. La Rule XXIII del Senato, peraltro, a seguito della riformulazione ad opera dello HLOGA, esclude gli stessi soggetti negli stessi casi dal privilegio di utilizzare le attrezzature sportive e il parcheggio riservato del Senato.

In ogni caso, anche dopo le riforme dello HLOGA, i sostenitori della necessità di nuove regole in materia di lobbying considerano la disciplina della revolving

door un importante esempio del fatto che l’attuale normativa non è sufficiente a

contrastare la corruzione del processo democratico da parte degli interessi partico- lari e dei lobbisti; di conseguenza, sono state presentate varie proposte di legge per riformare ulteriormente questa disposizione, introducendovi restrizioni più severe o anche solo allungando il cooling-off period, nella speranza che, dovendo trascor- rere più tempo tra la cessazione dell’incarico pubblico e la possibilità di iniziare la carriera da lobbista, i comportamenti di cui sopra vengano più efficacemente

disincentivati37_.

Questo stesso auspicio è alla base di ulteriori restrizioni introdotte, per il per- sonale dell’esecutivo, ad opera dell’Amministrazione Obama, tramite l’executive

order intitolato Ethics Commitments by Executive Branch Personnel (su cui v. al

prossimo Capitolo).