Regole sugli omaggi ai pubblici funzionari (disposizioni penali contro la corruzione, regole di condotta dei pubblici funzionari)

L’altro gruppo di regole che vengono in rilievo con riferimento a un incarico pubblico in corso attiene agli omaggi che colui che lo ricopre può ricevere. Le pri- me regole che considererò sono le disposizioni penali contro la corruzione in senso lato. Esse sono naturalmente di generale applicabilità e non riguardano specifica- mente i lobbisti, ma vanno ricordate perché, come si è detto, nel sistema americano la concessione di favori ai pubblici amministratori, da parte dei gruppi d’interesse passa appunto per la gran parte attraverso l’operato dei lobbisti, per cui essi sono fra i principali soggetti che possono incappare e sono incappati nella violazione di queste disposizioni. Successivamente, mi rivolgerò alle regole sui doni contenute

nei regolamenti parlamentari. Come abbiamo già visto, essi si applicano ai soli Membri del Congresso e ai funzionari e dipendenti del ramo legislativo, con esclu- sione quindi dei rappresentanti di altri poteri, da un lato, e di chi effettua il dono, dall’altro.

In primo luogo, consideriamo dunque le principali regole contro la corruzione in senso ampio. Le disposizioni principali che vengono in rilievo sono 18 USC 201 e 209. La prima disposizione contiene innanzitutto delle definizioni: ai fini della Section, è da intendersi come public official sostanzialmente un Membro del Congresso, un funzionario, impiegato o persona che agisce per conto o a nome de- gli Stati Uniti o di qualunque dipartimento, agenzia o settore del Governo federale; per official act «qualunque decisione o azione su qualunque questione, materia, causa, processo, procedimento o controversia, che in qualunque momento sia pen- dente, o che potrebbe essere per legge portata davanti a un public official».

Dopo di che, le lettere (b) e (c) prevedono due gruppi di condotte, tutte san- zionate con riguardo sia al pubblico funzionario (colui che la dottrina penalistica italiana designa come extraneus), sia al “corruttore” (intraneus).

La lettera (b) punisce sostanzialmente, per l’intraneus, l’offerta o promessa, diretta o indiretta, di qualunque utilità (anything of value) a un public official, se fatte con l’intento di (with the intent of): «(A) influenzare qualunque official act; o (B) influenzare quel public official [...] a commettere o aiutare a commettere, o colludere, o consentire, qualunque frode, o creare l’opportunità per la commissione di qualunque frode, ai danni degli Stati Uniti; o (C) indurre quel public official [...] a fare od omettere qualunque atto in violazione dei suoi doveri d’ufficio»; in paral- lelo, viene punita la ricezione o accettazione, da parte dell’extraneus, di qualunque utilità se fatta a mo’ di ricompensa (in return for) per aver procurato uno dei van- taggi di cui alle lettere (A), (B) o (C)26_.

La lettera (c) ripete la previsioni della (b), ma considerando i casi di indebite dazioni fatte non più, rispettivamente, with the intent of e in return for, ma, sia per l’intraneus che per l’extraneus, “for or because” un qualunque official act o in particolare una testimonianza. La lettera (b) viene comunemente definita bribery

statute, mentre la (c) gratuity statute.

La Section 209 invece punisce una forma specifica di elargizione, quella di sti- pendi o contributi o supplementi a stipendi, come compenso per servizi espletati come funzionario o impiegato dell’esecutivo, o di qualunque agenzia federale in- dipendente, se effettuati sostanzialmente da qualunque soggetto diverso da gover- no federale; la disposizione in questione contempla sia la condotta del pubblico funzionario accipiens, sia quella del solvens, che può essere chiunque, «individuo, 26 Sempre la lettera (b) prevede poi espressamente la particolare ipotesi dell’utilità offerta (o promessa) e ricevuta (o accettata) per influenzare una testimonianza in un processo o durante un’audizione davanti a qualunque organo pubblico, comprese le commissioni del Congresso nel corso del procedimento legislativo.

impresa collettiva, associazione, società, o altra organizzazione».

La disposizione più importante è di gran lunga la Section 201. Si sono poste con riguardo ad essa varie questioni applicative. In particolare, ci si è chiesti quale sia il criterio distintivo da un lato tra la lettera (b) (c.d. bribery) e la lettera (c) (c.d.

gratuity), e dall’altro tra gratuity e dazioni o promesse penalmente lecite. Tracciare

linee di confine nette è risultato arduo.

La giurisprudenza costituzionale, come si è visto, ha in linea di massima indivi- duato il criterio distintivo tra bribery e gratuity nell’elemento soggettivo: per esser- ci bribery è necessario lo specifico intento di dare o ricevere qualcosa in cambio di un atto pubblico (il c.d. quid pro quo), mentre la gratuity implica solo una ricom- pensa per un atto ufficiale. Se pur solo a grandi linee, potremmo forse accostare le condotte della lettera (b) a quella che in diritto italiano è la corruzione propria, cioè per un atto contrario ai doveri d’ufficio, e quelle della lettera (c) alla corruzione impropria, cioè per un atto d’ufficio; in effetti, mentre la pena edittale massima per la bribery arriva fino a quindici anni, per la gratuity arriva a due anni.

Quanto alla delimitazione dell’area del penalmente illecito, l’elemento deter- minante è stato ravvisato nel fatto che la dazione o la promessa siano o meno ef- fettuate per un vantaggio specifico: in caso affermativo, sarà integrata la gratuity, altrimenti saremo fuori dall’ambito di operatività della fattispecie in questione. In ogni caso, la zona grigia di comportamenti non facilmente inquadrabili resta ampia e ciò contribuisce a produrre quell’alone che circonda il lobbying in generale.

In ogni caso, occorre ancora precisare che esistono altre disposizioni penali che vengono impiegate per perseguire atti di corruzione in senso ampio; ci si rende necessario con riferimento a funzionari dei singoli Stati o enti locali, dal momento che 18 USC 201 et seq. si applicano solo ai funzionari federali. Ci limitiamo qui ad elencarle27_{: 18 USC 666, che sanziona la corruzione di funzionari di enti che}

ricevono finanziamenti federali; 18 USC 1341 (mail fraud) e 1343 (wire fraud), che sanzionano come reato a sé stante rispettivamente l’uso del servizio postale o di comunicazioni elettroniche per realizzare «any scheme or artifice to defraud», definizione all’interno della quale 13 USC 1346 include la c.d. honest services

fraud, cioè «uno schema o artificio per privare un altro del diritto non tangibile a

servizi onesti» (in altri termini, privare altri del loro diritto a godere dell’onestà dei pubblici funzionari nell’esercizio delle loro funzioni); 18 USC 371, che prevede la fattispecie di associazione a delinquere «commettere un’offesa contro gli Stati Uniti, o frodare gli Stati Uniti, o qualsiasi agenzia degli Stati Uniti in ogni modo o per ogni scopo»: anche in questo caso, nella nozione di fraud si può far rientrare il privare altri del diritto agli honest services dei pubblici funzionari.

Veniamo ora alla materia dei doni (gifts) che i pubblici funzionari possono ri- cevere, la disciplina relativa ai quali è contenuta essenzialmente nelle regole di

carattere deontologico cui essi sono sottoposti28_{. Queste disposizioni sono molto}

dettagliate e contengono una lunga previsione di divieti ed eccezioni, definizioni e norme applicative. Quelle di generale applicabilità, cioè valide a prescindere dalla qualifica soggettiva di chi effettua il dono, non presentano un particolare interesse ai fini della nostra analisi, per cui non le esaminerò per esteso. Naturalmente, si trat- ta comunque di un aspetto cruciale nella lotta alla corruzione del sistema politico e alle sue manifestazioni. Ciò fa sì che le definizioni tendano ad essere molto ampie, in modo da ricomprendere non solo doni in denaro o in beni materiali ma virtual- mente qualunque utilità suscettibile di valutazione economica; parallelamente, le soglie di valore sotto le quali i divieti non si applicano (c.d. de minimis) tendono per converso ad essere molto basse, e le eccezioni ed esenzioni ad essere limitate a situazioni particolari con un’idonea giustificazione.

Consideriamo invece le restrizioni dettate in modo specifico per i doni effettuati da lobbisti29_{: in questo caso faccio riferimento in particolare ai doni fatti a pubblici}

dipendenti del legislativo, disciplinati, con formule largamente coincidenti, dalle

Rules XXXV del Senato e XXV della Camera, come modificate in molti punti da

recenti riforme (in particolare dallo HLOGA30_).

In primo luogo, le Rules contengono il divieto per Membri, funzionari e impie- gati del Congresso di ricevere ospitalità personalmente da parte di un lobbista, a meno che si tratti di un amico personale. Inoltre, esse stabiliscono l’applicazione ai lobbisti del divieto generale di contributi a Membri, funzionari e impiegati del Congresso anche per i contributi alle spese legali, con riferimento alle quali invece tutti gli altri soggetti sono esentati dal limite normale.

Viene poi stabilita l’inclusione fra i doni vietati di: quelli effettuati da lobbisti a favore di enti gestiti o controllati da un Membro, funzionario o dipendente del Congresso; i contributi o le spese fatti da lobbisti in relazione a una conferenza, convegno, o evento simile, sponsorizzato da o affiliato con un ente ufficiale del Congresso, per o a nome di Membri, funzionari o impiegati del Congresso; e i contributi di beneficenza da parte di lobbisti sulla base di una designazione, racco- 28 In particolare, ricordo, per il legislativo, la Rule XXV, paragrafo 5, della Camera e la

Rule XXXV del Senato. Per l’esecutivo, si veda altresì il regolamento 5 CFR 2635, che

si aggiunge ad una lunga serie di disposizioni settoriali legislative, e ai molti regolamenti dell’Office of Government Ethics. Disposizioni legislative di carattere generale, applicabili ai dipendenti di qualunque ramo del Governo, sono infine contenute in 5 USC 7353. 29 Va precisato che, insieme ai lobbisti, le norme in questione richiamano quasi sempre anche gli agents of a foreign principal, da intendersi come quelli registrati sulla base delle regole del Foreign Agents Registration Act

30 Va comunque precisato che la Section 701 dello HLOGA esprime il “sense of the

Congress” secondo cui qualunque restrizione applicabile a Membri, funzionari e impiegati

del Congresso prevista dalle altre disposizioni di quella legge dovrebbe essere applicata anche al potere esecutivo e giudiziario.

mandazione, o altra indicazione da parte di un Membro, funzionario o dipendente del Congresso (con esclusione delle indicazioni fatte tramite invio massivo e quin- di impersonale di posta o altri mezzi di sollecitazione diretti a un’ampia catego- ria di persone o enti, e dei contributi, espressamente ammessi, fatti al posto di un

honorarium).

Le regole ricordate sin qui si applicano peraltro solo ai lobbisti direttamente (e alle lobbying firms31_{), non quindi ad agli enti che li impiegano.}

Infine, la ricordata soglia de minimis sotto la quale non si applica il divieto di doni non vale per i lobbisti e gli enti privati che impiegano o si avvalgono dei ser- vizi di lobbisti. Pertanto per questi soggetti (salve alcune eccezioni) il divieto di doni è assoluto.

Esistono poi regole specifiche per il rimborso delle spese di viaggio: è previsto che, mentre in via generale non è da considerarsi un dono vietato il rimborso a un Membro, funzionario o impiegato del Congresso delle spese di viaggio da questi sostenute per esigenze di trasporto, alloggio e spese collegate per recarsi ad un in- contro, a tenere un discorso, in un una missione ufficiale o simili occasioni legate ai suoi doveri d’ufficio, questa eccezione non vale per i lobbisti e gli enti privati che impiegano o si avvalgono dei servizi di lobbisti.

Vi è però un’eccezione all’eccezione per gli enti privati che impieghino o si av- valgano dei servizi di lobbisti: essi possono sempre finanziare spese di viaggio se si tratta di particolari categorie di enti (istituti di educazione superiore per la Rule della Camera, c.d. 501(c)(3) organizations per la Rule del Senato: su queste ultime, enti no profit fiscalmente esenti, v. Cap. III, § 4.7.); in generale, anche se non si tratti di questi enti, essi possono comunque finanziare spese di viaggio per eventi di un giorno solo (viaggio e un pernottamento esclusi).

Inoltre, vengono fatte ulteriori specificazioni, leggermente diverse per Camera e Senato. Le Rules della Camera stabiliscono infatti che un Rappresentante, Delegato,

Resident Commissioner, funzionario o impiegato della Camera non può: accettare

rimborsi (inclusi pagamenti in natura) per trasporto, alloggio e spese collegate, quando viene accompagnato in qualunque tratto del viaggio da un lobbista (salvo che a pagare sia un istituto di educazione superiore); accettare analoghi rimborsi, valendosi dell’eccezione prevista per i viaggi di un giorno solo, se il viaggio è fi- nanziato in tutto o in parte da un ente privato che impiega o si avvale dei servizi di lobbisti (a meno che qualunque coinvolgimento di un lobbista nella pianificazione, organizzazione, richiesta o definizione del viaggio sia da considerarsi marginale –

de minimis – sulla base di alcuni criteri); accettare analoghi rimborsi per un viaggio

(non rientrante tra quelli permessi sulla base dell’eccezione all’eccezione sopra ricordata), se quel viaggio è in qualunque parte pianificato, organizzato, richiesto o definito da un lobbista.

La Rule del Senato stabilisce invece che i rimborsi non possono essere accettati 31 Cfr. The Lobbying Manual, cap. 4, cit., 493.

se il viaggio è stato: pianificato, organizzato o definito su richiesta di un lobbista; o, per i viaggi autorizzati sulla base dell’eccezione per eventi di un giorno solo, se il soggetto pubblico è accompagnato da un lobbista per un qualunque tratto del viaggio, e per tutti gli altri viaggi ammessi, se un lobbista accompagna il soggetto pubblico in qualunque momento nel corso del viaggio.

Ancora, una regola introdotta dallo HLOGA per entrambe le Camere vieta a qualunque Membro del Congresso, durante le convention del suo partito per la nomina dei candidati a Presidente e Vice-Presidente, di partecipare a eventi in suo onore pagati direttamente da un lobbista o da un ente privato che impiega o si avvale dei servizi di lobbisti (a meno che non sia lui stesso uno dei due candidati prescelti).

Un’ultima regola da ricordare è infine prevista attualmente solo dalla Rule del Senato e stabilisce che un Senatore, un funzionario o un impiegato può accetta- re un’offerta di partecipazione gratuita a un incontro di qualunque tipo nel suo Stato d’origine (per funzionari e impiegati, dovrà intendersi quello del Senatore per cui lavorano) se, tra le varie condizioni32_{, all’evento parteciperà principalmente}

un gruppo di almeno cinque elettori del suo distretto, e non vi parteciperà alcun lobbista.

2.3. Limiti successivi alla cessazione dell’incarico pubblico: il c.d. divieto