L’impianto normativo americano attuale
1. Il Lobbying Disclosure Act: gli obblighi per i lobbisti di rendere pub bliche informazioni sul proprio operato
Veniamo dunque ad analizzare le più importanti disposizioni del Lobbying
Disclosure Act1, come recentemente modificato dall’Honest Leadership and Open
Government Act (HLOGA) del 20072.
Abbiamo già visto, al Capitolo I, che l’LDA, nel testo risultante dalla novella dello HLOGA, considera lobbisti coloro che, in un periodo di tre mesi, forniscano ad un proprio cliente servizi di lobbying per almeno un quinto del tempo comples- sivamente dedicato a quel cliente3.
Individuato chi debba essere soggetto alla disciplina da esso recata, l’LDA sot- topone queste persone (se lavoratori indipendenti, altrimenti gli studi presso cui lavorano, o le organizzazioni che impieghino lobbisti interni, o in-house lobbyists) ad una serie di obblighi.
In primo luogo, la Section 4 dell’LDA (2 USC 1603) pone a loro carico un ob- bligo di registrarsi in appositi elenchi tenuti dal Secretary del Senato e dal Clerk della Camera dei Rappresentanti, indicando essenzialmente i propri dati anagrafici, quali siano i propri clienti, e quali siano gli ambiti in cui il soggetto che effettua la registrazione svolge o intende svolgere attività di lobbying.
Ai sensi della Section 5 (2 USC 1604), i lobbisti (o gli studi) che si siano regi- strati hanno poi l’obbligo, ogni tre mesi (erano sei prima dello HLOGA), di presen- tare ai medesimi Secretary del Senato e Clerk della Camera una relazione (report) sulla propria attività di lobbying, riferita ad ogni loro cliente, indicando altresì i compensi percepiti da ciascuno di essi; invece le organizzazioni che impieghino lobbisti interni alla propria compagine aziendale devono fornire un resoconto delle spese effettuate per attività di lobbying.
Lo HLOGA ha peraltro aggiunto alla Section 5 una lettera (d), che impone un ulteriore obbligo, per lobbisti e organizzazioni registrate, di riferire semestralmente a Secretary e Clerk una serie di informazioni relative ai contributi da loro effettuati (sempre che il soggetto che li riceve non sia già obbligato a riferirlo sulla base del FECA), di cui considererò ora le principali.
In primo luogo, lobbisti e organizzazioni registrate devono rivelare i nomi di tutti i political committees che hanno istituito o che controllano; inoltre, devono 1 Per commenti nella dottrina italiana, v. G. Savini, La nuova normativa sulle lobbies negli
Stati Uniti. Il Lobbying Disclosure Act, in Rass. parl., 1997, f. 4, 915-929; I. Moreschini, Lobby: le regole negli Stati Uniti e in Italia, in Democrazia e Diritto, 1995, f. 2, 231-266.
2 Pub. L. 110-81, Sept. 14, 2007, 121 Stat. 735. L’LDA era stato modificato in parte anche dal Lobbying Disclosure Technical Amendments Act of 1998 (LDTAA), Pub. L. 105-166,
Apr. 6, 1998, 112 Stat. 38, 2 USC 1610 (2000), ma si era trattato di modifiche marginali.
3 V. al Cap. I anche per le definizioni che l’LDA dà di lobbying contacts e lobbying
rendere pubblico il nome di ogni candidato o detentore di carica federale, di ogni
leadership PAC, o di ogni comitato di un partito cui hanno elargito complessiva-
mente contributi da 200 dollari in su (direttamente o tramite un political committee da loro istituito o controllato), la data e l’importo di ogni contributo fatto nel se- mestre; sono poi soggette a disclosure anche la data, l’entità e il nome di chi riceve fondi nel semestre da parte di un lobbista o di un’organizzazione registrata o di un
political committee da loro istituito o controllato: per pagare il costo di un evento in
onore di un membro del legislativo o dell’esecutivo; per un ente che prende il nome da un membro del legislativo o in suo onore; per un ente istituito, finanziato, gestito o controllato da un membro del legislativo o dell’esecutivo o un ente designato da tale membro; per pagare i costi di un incontro, rinfresco, conferenza, o altro evento simile tenuto da, o a nome di uno o più membri del legislativo o dell’esecutivo.
Altre due Section dell’LDA che meritano di essere ricordate sono la 2 (2 USC 1601) e la 8 (2 USC 1607). La prima contiene i findings del Congresso che giustifi- cano l’adozione della legge, sintetizzabili nell’esigenza di rendere trasparente agli occhi del pubblico il processo decisionale nel ramo sia legislativo sia esecutivo, un risultato che con la legislazione previgente non era stato raggiunto in modo sod- disfacente: «Il Congresso riconosce che (1) il rappresentante del Governo respon- sabile richiede pubblica conoscenza degli sforzi dei lobbisti pagati per influenzare il processo di decisione pubblico sia nel ramo legislativo che in quello esecutivo del governo federale; (2) le disposizioni attuali sulla disclosure del lobbying sono state inefficaci a causa del linguaggio non chiaro delle disposizioni di legge, di di- sposizioni amministrative e di attuazione deboli, e dell’assenza di una chiara guida riguardo chi si debba registrare e cosa debba essere reso pubblico; e (3) l’effettiva
disclosure pubblica dell’identità e dell’entità degli sforzi dei lobbisti pagati per
influenzare i funzionari federali nella condotta delle azioni governative aumenterà la fiducia pubblica sull’integrità del Governo».
Quanto alla Section 8, la lettera (a) si preoccupa di chiarire, sotto la rubrica “Constitutional rights”, che «nulla in questa deve essere interpretato come se proi- bisse o interferisse con – (1) il diritto di rivolgere petizioni al governo per il ristoro dei danni subiti; (2) il diritto di esprimere un’opinione personale; o (3) il diritto di associazione, protetti dal Primo Emendamento della Costituzione».
Similmente, la lettera (b), “Prohibition of activities”, chiarisce che, sempre per via del Primo Emendamento, come regola generale il lobbying è sicuramente lecito, e pertanto non può subire alcun tipo di restrizioni ulteriori rispetto a quelle previste nelle altre Section della legge: «niente in questo paragrafo deve essere interpretato come se proibisse o autorizzasse nessuna corte a proibire attività di lobbying o con- tratti di lobbying di qualsiasi persona o ente, a prescindere dal fatto che tale persona o ente rispetti i requisiti di questo paragrafo».
Infine, la lettera (c), “Audit and investigations”, aggiunge che «niente in questo capitolo deve essere interpretato come se garantisse un’autorità investigativa o di
controllo generale al Segretario di Stato o al Clerk della Camera»: questa disposi- zione è volta a prevenire possibili censure di illegittimità costituzionale dell’Act per invasione dei poteri riservati al Presidente. Ulteriori disposizioni verranno esa- minate nel prosieguo della trattazione, di volta in volta che esse si presenteranno nel discorso.
In ogni caso, il filo conduttore della disciplina dell’LDA, com’è reso evidente sin dal titolo, è certamente la disclosure, cioè la messa a disposizione del pubbli- co dei dati, informata al principio di trasparenza. In altri termini, oltre a quello di
registration, non vi sono nell’LDA limiti particolari a quest’attività e al modo di
svolgerla, a differenza che nelle norme in materia di finanziamento. L’unica con- dizione fondamentale per l’LDA è che una serie di rilevanti informazioni vengano appunto rese pubbliche e documentate; sulla legittimità degli obblighi di disclosure in materia di lobbying, la Corte Suprema federale si è pronunciata nel fondamentale caso Harriss.
Restano soltanto da ricordare le sanzioni che l’LDA prevede per il mancato rispetto degli obblighi in esso contenuti. La Section 7 dell’LDA, 2 USC 1606, commina una sanzione pecuniaria civile fino a 200.000 dollari (erano 50.000 pri- ma dello HLOGA) per chi consapevolmente (knowingly) ometta di rimediare en- tro 60 giorni a una dichiarazione incompleta, dopo che essa è stata segnalata dal
Secretary del Senato o dal Clerk della House, o violi qualunque altra disposizione
della legge; inoltre, la lettera (b) della Section 7, introdotta dallo HLOGA, prevede altresì una sanzione penale per chi non ottemperi a qualunque disposizione della legge knowingly and corruptly: in presenza di tale elemento soggettivo, la lettera (b) commina la reclusione fino a 5 anni o la multa ai sensi di 18 USC o entrambe.
In conclusione, l’LDA rimane il punto di riferimento per altre normative che si richiamino alla nozione di lobbista, lobbying contact e così via; quasi sempre, infatti, queste nozioni vengono individuate facendo riferimento alla definizione che ne dà l’LDA.