La libera circolazione e il soggiorno delle persone all’interno dell’Unione Europea rientrano in uno dei pilastri fondamentali della cittadinanza europea introdotta con il Trattato di Maastricht del 1992152.
Il primo decisivo passo volto in particolare all’eliminazione dei controlli alle frontiere è avvenuto con la firma dell’accordo di Schengen nel 1985. Per completare questo accordo, definendone condizioni e garanzie, è stata necessaria la Convenzione di Schengen, firmata dai vari Paesi a partire dal 1990 ed entrata in vigore nel 1995. Tale iniziativa si basa anche sull’impegno definito all’articolo 3 del Trattato dell’Unione Europea del 1957 e all’articolo 67 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea153. Questo percorso, qui delineato
solo per sommi capi, è stato riepilogato e migliorato con l’adozione della direttiva 2004/38/CE, il cui obiettivo era permettere che più soggetti potessero esercitare il proprio diritto,154. Nella direttiva europea del 2004, oltre alla definizione del diritto alla libera
circolazione dei cittadini degli Stati membri e alle modalità di esercizio di questo diritto, sono elencate le sue limitazioni. Di conseguenza, il diritto di soggiornare e circolare liberamente nel territorio degli Stati membri può essere limitato per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e per motivi di sanità pubblica. In particolare, per quanto riguarda il limite relativo alla sanità, trattato nell’articolo 29 della direttiva, si definisce che “le uniche malattie che possono giustificare misure restrittive della libertà di circolazione sono quelle con potenziale epidemico, quali definite dai pertinenti strumenti dell’Organizzazione Mondiale della Sanità, nonché altre malattie infettive o parassitarie contagiose”155.
4.2 Dichiarazione di Pandemia e risposta europea
A seguito dell’evolversi della diffusione del COVID-19 a livello mondiale, l’11 marzo 2020 l’OMS dichiara la pandemia156. Tale dichiarazione corrisponde al sesto livello del Piano
Pandemico, il più elevato sulla scala elaborata dall’OMS, la cui adozione è stata auspicata a tutti i Paesi allo scopo di promuovere azioni congiunte a livello mondiale per limitare la diffusione di un eventuale virus e i relativi problemi che potrebbe portare. Tale livello raccomanda la limitazione degli spostamenti e l’adozione di misure restrittive al fine di contenere la diffusione del virus157.
Il 16 marzo 2020 viene dichiarato, in un documento redatto dalla Commissione Europea, che l’Europa è considerata epicentro della pandemia COVID-19. Nelle settimane
152 O. Marzocchi, Libera circolazione delle persone, Parlamento europeo, 2020. In rete:
https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/147/libera-circolazione-delle-persone,
153 Eur-Lex, Glossario delle sintesi. In rete: https://eur-
lex.europa.eu/summary/glossary/schengen_agreement.html?locale=i.
154 O. Marzocchi, Libera circolazione delle persone, Parlamento europeo, 2020. In rete:
https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/147/libera-circolazione-delle-persone.
155 Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, in rete: https://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:229:0035:0048:it:PDF.
156 World Health Organization, WHO Director-General's opening remarks at the media briefing on COVID-19, 11
March 2020. In rete: https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at- the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020.
157 Ministero della Salute, Piano nazionale di preparazione e risposta ad una pandemia influenzale. In rete:
precedenti i vari Stati membri avevano adottato una serie di misure restrittive che, nonostante gli sforzi, avevano comunque portato a una crisi del sistema sanitario dovuto alla diffusione molto rapida del virus e di conseguenza un notevole incremento dei casi. A causa della globalizzazione e della velocità degli spostamenti delle persone, si era ritenuta necessaria l’adozione, da parte dei Paesi membri dell’Unione europea e gli Stati membri dello Schengen, di restrizioni riguardanti i viaggi non essenziali da Paesi terzi verso l’Unione europea. Tale restrizione aveva validità di 30 giorni e un’eventuale proroga sarebbe dipesa dall’evolversi della situazione. Inoltre, i vari Stati erano stati sollecitati a scoraggiare cittadini e residenti ad intraprendere viaggi all’estero158. Queste restrizioni sono
state poi prorogate fino al 15 maggio159. Questi limiti allo spostamento avevano come
obiettivo principale quello di prevenire un’ulteriore diffusione del virus, tenendo conto però dell’interconnessione tra i Paesi e della necessità di collaborare anche attraverso lo scambio di merci fondamentali ai vari Stati a fronteggiare questa emergenza. Infatti, sebbene siano state imposte queste restrizioni, si è tenuto conto dell’importanza di mantenere i collegamenti che permettessero lo scambio di questi beni160.
Per quanto riguarda i viaggi all’interno dell’Unione, la decisione di imporre divieti di spostamento è di competenza statale e, da un ultimo aggiornamento dell’8 aprile 2020 riportato sul sito della Commissione Europea, viene riportato che “tutti gli Stati membri dell'UE hanno vietato gli assembramenti pubblici, chiuso le scuole (totalmente o parzialmente) e introdotto restrizioni di viaggio e di attraversamento delle frontiere”161.
L’8 maggio 2020 la Commissione Europea ha invitato gli Stati membri a prorogare ulteriormente le misure ristrettive legate ai voli non essenziali fino al 15 giugno 2020, nonostante alcuni Stati stiano già iniziando ad allentare le misure di contenimento. Questa decisione è stata presa in tenendo conto della fragilità del momento in cui è ancora necessaria molta attenzione e cautela e risulta fondamentale seguire linee comuni che permettano prima un’apertura del mercato interno e per poi procedere con le frontiere esterne162.
4.3 Ripartenza
Il 26 marzo i membri del Consiglio Europeo si sono incontrati per sollecitare la definizione di azioni che permettessero a tutte le economie di riuscire a tornare alla normalità, con un approccio che tenesse però in considerazione il concetto di sostenibilità, cercando quindi di integrare nella futura ripresa una transizione verso un’economia più verde nonché uno sviluppo tecnologico, con l’obiettivo di imparare dalle difficoltà incontrate durante questo periodo.
158 Commissione Europea, COVID-19: Temporary Restriction on Non-Essential Travel to the EU, 16 marzo 2020.
In rete: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2020/EN/COM-2020-115-F1-EN-MAIN-PART- 1.PDF.
159 Commissione Europea, Viaggi e trasporti: restrizioni temporanee per i viaggi non essenziali. In rete:
https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation_it.
160 Commissione Europea, Viaggi e trasporti. In rete: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-
eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation_it.
161 Commissione Europea, Viaggi e trasporti: consigli di viaggio e misure alle frontiere. In rete:
https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation_it.
162 Commissione Europea, Coronavirus: la Commissione invita gli Stati membri a prorogare la restrizione dei viaggi non
essenziali verso l’UE fino al 15 giugno. In rete: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_823
In risposta alla sollecitazione effettuata dal Consiglio Europeo, è stato elaborato un documento presentato dalla presidente della Commissione europea e dal presidente del Consiglio europeo. In tale documento viene considerata la necessità, dopo un periodo prolungato di confinamento, di allentare le restrizioni, ferma restando l’attenzione al contenimento della diffusione del virus, con il quale sarà necessario convivere fino al momento in cui non verrà approvato un vaccino. Tenendo conto delle necessità di ogni Paese, le cui restrizioni dovranno essere allentate anche in relazione alle caratteristiche relative alla portata del virus e alla sua diffusione, è però necessaria una linea comune europea. Le raccomandazioni che vengono espresse e che dovrebbero essere adottate consistono nella necessità di:
● adottare interventi graduali;
● rendere sempre più mirate le misure inizialmente generalizzate, facendo in particolare attenzione ai soggetti più vulnerabili;
● revocare le restrizioni partendo dal livello locale per poi gradualmente procedere fino ad arrivare a un ripristino dell’area Schengen;
● garantire gradualmente la possibilità a tutti i lavoratori di poter esercitare la propria professione;
● concedere la possibilità di assembramenti163.
4.4 Mercato turistico europeo
All’interno di questa analisi, per quanto riguarda nello specifico il turismo, di seguito si intende effettuare una panoramica di questo settore esaminando il peso che questo aveva prima dello scoppio della situazione di emergenza, gli impatti che ha subito ed il suo futuro ritorno alla normalità.
Tra il 2006 e il 2016 il numero degli arrivi da Paesi terzi in Europa è aumentato del 60%. Nel 2016 il numero di arrivi turistici a livello mondiale è stato di 1,4 miliardi di cui 482 milioni in Europa, una quota pari a quasi il 35%164. “Nel 2017, più della metà (58%) del
totale dei pernottamenti di non residenti nell'UE è stata effettuata in Spagna, Italia, Francia e Regno Unito”165. Sul portale del Parlamento Europeo, aggiornato a febbraio 2020, viene
riportato come il turismo sia un settore estremamente rilevante a livello europeo. Nella sua definizione più stretta (considerando i fornitori tradizionali di viaggi e servizi turistici)conta 2,3 milioni di imprese, principalmente di dimensioni piccola e media, in cui lavorano 12,3 milioni di persone. Nel 2018 il contributo al PIL dell’Unione europea da parte del settore dei viaggi e del turismo è stato pari a quasi il 4% con un’occupazione del 5,1% della popolazione attiva totale166.
L’emergenza Coronavirus ha imposto la necessità di introdurre restrizioni che hanno avuto un grande impatto anche sul turismo. L’intervento della Commissione Europea del 16
163 Commissione Europea, Tabella di marcia comune europea verso la revoca delle misure di contenimento della COVID-
19. In rete:
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/joint_eu_roadmap_lifting_covid19_containment_measures_it.pdf .
164 Eurostat, The EU in the world - industry, trade and services. In rete:
https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=The_EU_in_the_world_- _industry,_trade_and_services#Tourism.
165 Eurostat, Statistiche per il turismo. In rete: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
explained/index.php?title=Tourism_statistics/it.
166 Parlamento europeo, Turismo, 2020. In rete:
marzo 2020 e le varie politiche di contenimento della popolazione adottate dai veri Paesi facenti parte della Comunità hanno avuto come conseguenza la chiusura del settore turistico nella maggior parte delle destinazioni. Il 6 marzo si è stimato che a livello europeo, durante il 2020, i tour operator registreranno un calo del fatturato pari a circa il 50%. Anche piattaforme come Airbnb stanno risentendo di questa crisi e hanno visto crollare del 40% le prenotazioni nelle grandi città europee. Per quanto riguarda il settore ricettivo e in particolare relativo agli hotel, nella settimana tra il 9 e il 15 marzo, secondo STR, gran parte delle città europee ha registrato un tasso di occupazione minore al 40%. Anche l’ambito relativo alle fiere sta riscontrando grandi difficoltà e l’European Exhibition Industry Alliance ha stimato che l’annullamento o spostamento degli eventi potrebbe causare perdite economiche per un ammontare di circa 6 miliardi di euro167. Analizzando inoltre quanto
riportato da ICAO per quanto concerne la situazione dei voli nella zona europea e nordatlantica, si può osservare come dall’inizio dell’anno e fino al 10 marzo il numero dei voli giornalieri fosse compreso tra 26.000 e 32.000, mentre successivamente a quella data, con l’aumentare dei casi di coronavirus e l’applicazione delle restrizioni, è possibile notare una continua diminuzione del numero dei voli che dal mese di aprile rimane costate intorno ai 2.000 voli al giorno (Grafico 7)168.
In un elaborato diffuso dalla Commissione Europea in data 13 maggio 2020, si evince la gravità della situazione. Infatti, a livello europeo si è registrata una “riduzione tra il 60% e il 90% delle prenotazioni rispetto a periodi analoghi degli anni precedenti”, una “perdita stimata di 6 milioni di posti di lavoro” e una “riduzione significativa delle entrate stimata:
• 85% per alberghi e ristoranti; • 85% per gli operatori turistici;
• 85% per il trasporto ferroviario su lunga distanza;
167 OECD, Covid-19: Risposte di policy per il turismo, 2020. In rete: https://www.oecd.org/cfe/leed/COVID-19-
Tourism-Policy-Responses%20IT_25%20marzo.pdf.
168 ICAO, Global COVID-19 Airport Status: Europe and North Atlantic. In rete:
https://www.icao.int/safety/Pages/COVID-19-Airport-Status.aspx.
Grafico 7: numero di partenze giornaliere e casi di Covid-19 nella zona europea e nordatlantica da gennaio al 18 maggio 2020
90% per navi da crociera e linee aeree”169.
Il blocco degli spostamenti ha provocato una paralisi del settore analizzato, che in molti Stati si prevede durerà almeno fino alla metà di quest’anno. Difficile risulterà anche la ripresa, in quanto questa non dipende solo dall’effettiva possibilità di poter riaprire, ma anche dal comportamento dei turisti, che potrebbero essere molto cauti nel tornare ad usufruire dei servizi offerti dal settore. Attualmente, pur conoscendo che la crisi è principalmente di carattere umanitario, si stanno chiedendo ai Governi dei vari Stati di introdurre aiuti che permettano di allentare alcuni vincoli, tra cui quelli finanziari che gravano su coloro che operano in questo settore. A questo proposito l’Unione europea, consapevole del forte impatto che questa crisi sta avendo sul turismo e della quantità ingente di persone che potrebbero perdere il lavoro, sta già pensando ad aiuti che sostengano questo settore e a una pianificazione comune per supportarlo. Il percorso non sarà sicuramente semplice in quanto sarà necessario prima di tutto cercare di mettere in sicurezza le strutture, ma ancora più importante sarà la creazione di un settore più resiliente e sostenibile170.
Nel mentre, le imprese turistiche stanno già cercando di reinventarsi e, per quando possibile, attuare misure che tutelino i lavoratori, che a causa delle difficoltà in cui si trova l’azienda perdono il lavoro o sono costretti ad attingere alle ferie volontarie e alle assenze per malattia. Un fenomeno emergente riguarda l’aiuto volontario che alcune strutture ricettive stanno fornendo a supporto del sistema sanitario, mettendo a disposizione le proprie strutture a personale sanitario e anziani o a coloro che devono stare in quarantena. Inoltre, quando possibile come nel caso dei musei, si stanno adottando soluzioni digitali che permettano di vivere l’esperienza tramite la rete.171
169 Commissione Europea, Impatto della crisi del coronavirus. In rete: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-
eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation-during-coronavirus-pandemic/eu-helps-reboot- europes-tourism_it
170 PubAffairs Bruxelles, Coronavirus: EU supports the recovery of the tourism sector | EU Commission Press, 2020. In
rete: https://www.pubaffairsbruxelles.eu/coronavirus-eu-supports-the-recovery-of-the-tourism-sector-eu- commission-press/.
171 OECD, Risposte di policy per il turismo, 2020. In rete: http://www.oecd.org/cfe/leed/COVID-19-Tourism-
5. INTERVENTI A LIVELLO ITALIANO (Andrea Incarnato)