L’organizzazione sovranazionale specializzata per le questioni sanitarie globali è l’Organizzazione Mondiale della Sanità, detta comunemente OMS.
Questa organizzazione, istituita nel 1948 con sede a Ginevra, è l’Agenzia delle Nazioni Unite specializzata per le questioni sanitarie, a cui hanno aderito 194 stati membri di tutto il mondo. Secondo la Costituzione dell’OMS, l’obiettivo da perseguire è “il raggiungimento, da parte di tutte le popolazioni, del più alto livello possibile di salute", definita come “uno stato di totale benessere fisico, mentale e sociale” e non semplicemente “assenza di malattie o infermità”68.
L’OMS è quindi l’organismo di indirizzo e coordinamento in materia di salute all’interno del sistema delle Nazioni Unite; tuttavia si trova oggi a operare in un contesto sempre più complesso e in rapido cambiamento, in cui confini d’azione della sanità pubblica sono diventati sempre più mutevoli, ampliandosi verso altri settori, che hanno un impatto sulle prospettive e sui risultati in ambito sanitario69.
Attualmente l’OMS è l’unica organizzazione multilaterale incaricata della lotta alle malattie infettive a livello internazionale; tuttavia, pur potendo adottare regolamenti vincolanti per gli Stati membri, i poteri giuridici internazionali conferiti all’OMS sono stati trascurati ed essa ha perso credibilità nei confronti degli stessi gradi membri, soprattutto ricevendo accuse dai funzionari della sanità e del governo di inefficienza ed inefficacia. Per adempiere al suo ruolo di leader nel campo della salute internazionale, contrastando le malattie globali e rafforzando la collaborazione tra gli stati, OMS ha redatto il Regolamento sanitario internazionale, detto comunemente RSI, che presenta le regole in materia di epidemie infettive per gli Stati.
3.1 Regolamento sanitario internazionale (Elisa Andreoli)
Il Regolamento Sanitario Internazionale venne redatto dopo tre anni dalla nascita dell’OMS allo scopo di “fornire sicurezza contro la diffusione internazionale di malattia, evitando inutili interferenze con il traffico internazionale”. Negli anni non subisce particolari modifiche, rimanendo praticamente invariato fino alla revisione del 2005, in seguito alla necessità di adattamento alle nuove esigenze scaturite dalle nuove epidemie riscontrate, soprattutto la SARS. Infatti, è maturata l’esigenza di una revisione del Regolamento Sanitario Internazionale, per superare i limiti principali sottostanti la precedente formulazione del RSI. Il nuovo Regolamento Sanitario Internazionale è stato adottato dalla 58° Assemblea Mondiale della Sanità (il più importante organo dell’Organizzazione Mondiale della Sanità) nel maggio 2005 ed è entrato in vigore il 15 giugno 2007. Questa revisione ha aggiornato e modificato il testo del precedente Regolamento, approvato nel 1969, emendato nel 1973 e nel 1981, e reso esecutivo in Italia attraverso la legge del 6 febbraio 1982, n.106.
La novità principale della revisione è che, per la prima volta, i paesi sono concordi sulla necessità di un intervento a livello globale per evitare la diffusione di minacce per la salute pubblica, rispetto a solamente entro i propri confini nazionali, per poter mettere in atto misure collettive per supportare i Paesi coinvolti nel contenere l’epidemia, prevenirne la
68 Organizzazione mondiale della sanità, in rete:
https://it.wikipedia.org/wiki/Organizzazione_mondiale_della_sanit%C3%A0.
69 Portale del Ministero della Salute. (s.d.). Organizzazione Mondiale della Sanità, in rete:
http://www.salute.gov.it/portale/rapportiInternazionali/dettaglioContenutiRapportiInternazionali.jsp?lingua=i taliano&id=1784&area=rapporti&menu=mondiale.
diffusione e salvare vite umane. Come ha sottolineato Margaret Chan, direttore generale dell’Oms, “oggi la minaccia principale alla salute globale è rappresentata dalla pandemia influenzale. Per quanto il rischio non sia diminuito, l’aggiornamento del regolamento potrà aiutare il mondo a essere più preparato a questa eventualità”70.
I limiti sottostanti la precedente formulazione del regolamento sono di varia natura, riconducibili essenzialmente alle difficoltà di comunicazione e trasmissione delle informazioni tra gli stati e l’OMS, oltre al poco controllo che l’OMS può operare in merito al rispetto delle norme da parte degli stati. Innanzi tutto, il RSI rivolgeva la propria attenzione, e quindi le proprie norme, a un numero ristretto di malattie già conosciute, come colera, tifo, peste, febbre gialla... Quindi l’ambito di applicazione, oltre che il linguaggio utilizzato dal regolamento, era vago e limitato, non comprendendo la possibilità di nascita di nuove epidemie, causate da malattie differenti da quelle già scoperte e con effetti devastanti se non affrontate in tempo. Con la revisione del regolamento il campo di applicazione viene ampliato, comprendendo tutti gli eventi che possano costituire un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale, inclusi eventi sconosciuti o causati da agenti di natura chimica e fisica. Inoltre, il regolamento presupponeva che ci fosse una stretta dipendenza con il sistema ufficiale di notifica dei diversi paesi, tuttavia, non erano presenti abbastanza incentivi per gli stati a rivelare la presenza di epidemie nel proprio territorio, temendo che la segnalazione avrebbe portato a riduzione di turismo, commercio e relative perdite economiche. Questo limite non viene propriamente affrontato, non venendo adottati strumenti di controllo di applicazione delle norme da parte di un organo sovranazionale, e quindi lasciando comunque agli Stati la possibilità di eludere gli obblighi vigenti in tema di comunicazione delle problematiche sanitarie all’interno dei propri confini.
Infine, è assente un meccanismo concordato a livello internazionale sul contenimento della diffusione delle epidemie, vista la carenza di comunicazione con gli stati; introduce allora l’idea di prendere in considerazioni anche le segnalazioni di focolai di malattia da parte di organizzazioni non governative. Inoltre, viene implementato un meccanismo di collaborazione più attiva tra OMS e Stati Membri, attraverso l’emissione di specifiche raccomandazioni dell’OMS per il contenimento dell’evento in atto. Vengono identificati i criteri per la definizione delle raccomandazioni dell’OMS, prevedendo l’istituzione di un apposito Comitato di esperti con compito consultivo e di sostegno tecnico per il Direttore Generale dell’OMS.
Il nuovo Regolamento prevede la designazione di Focal Points Nazionali (in Italia rappresentato dal Ministero della Salute) che possano coordinare l’analisi dei rischi sanitari in termini di impatto internazionale, provvedere a notificare eventi di emergenza sanitaria al proprio Paese in merito alle raccomandazioni emesse dall’OMS. Vengono infine aggiornati i documenti sanitari, quali certificati di vaccinazione, dichiarazione marittima di sanità, sebbene le modifiche non siano sostanziali rispetto alla precedente formulazione del Regolamento.
Tuttavia, la modifica del regolamento non può sopperire alle inefficienze dell’OMS, e quindi comporta un impatto limitato sulla diffusione delle malattie; infatti, sarebbero necessari ulteriori cambiamenti nell’Organizzazione, soprattutto in merito alle debolezze interne della struttura e al ruolo meramente osservativo che essa assume. Infatti, la legislazione dell’OMS (tra cui, appunto, il Regolamento sanitario internazionale) è recepita dagli Stati come mere raccomandazioni, la cui conformità sarà valutata dagli stessi stati in relazione a un proprio interesse personale, visto che non c’è alcuna autorità sovranazionale o esecutiva che possa far
70 EpiCentro, i. P. (2010). Le Pandemie Influenzali del Ventesimo Secolo., in Epicentro, in rete:
rispettare il regolamento OMS. Inoltre, l’OMS necessita di ingenti finanziamenti per poter equipaggiare le nazioni per affrontare l’imminente pericolo causato dalle possibili epidemie, ma, vista la sua poca credibilità agli occhi degli stati, sono presenti molte difficoltà nella raccolta di finanziamenti e contributi.
Per riuscire quindi nell’intento di creare un sistema integrato e efficace per poter affrontare globalmente la minaccia di malattie e disastri sanitari, essendo il ruolo dell’OMS fondamentale per il coordinamento e raccordo internazionale, sarà necessario un ripensamento e quindi un sacrificio da parte della stessa OMS, altrimenti si rischia di rimanere in uno stato di stallo, dove il RSI continuerà ad essere ignorato e l’Organizzazione rimarrà sotto finanziata e rischia di diventare obsoleta71. Questa revisione del RSI si è voluta
accordare con l’Accordo sull’applicazione delle norme sanitarie e misure fitosanitarie, dell’Organizzazione mondiale del Commercio. Lo scopo dell’Accordo SPS è la riduzione delle barriere commerciali internazionali, garantendo che i paesi applichino misure per proteggere la salute umana, animale e vegetale sulla base della valutazione del rischio7273.
Come il RSI, anche l’accordo SPS soffre di debolezze nei meccanismi di applicazione, che possono limitare la sua efficacia; tuttavia, considerati insieme, il RSI e l’Accordo SPS creano un sistema più coerente e un quadro utile per una risposta internazionale ai disastri sanitari causati dalle malattie globali.
3.2 Tourism Emergency Response Network (Elisa Andreoli, Giulia Zinetti)
Per quanto concerne nello specifico il comparto del turismo, il Tourism Emergency Response Network (TERN) svolge un ruolo di vitale importanza nel gestire emergenze derivanti dallo scoppio di crisi pandemiche74. Il TERN venne creato a Washington DC
nell’aprile 2006 su volere di Geoffrey Lipman, l’allora sottosegretario generale dell’UNTWO, allo scopo di riunire in un’unica rete globale gli imprenditori più rilevanti del settore e le principali associazioni turistiche. L’azione del comitato è rivolta principalmente alla promozione della cooperazione internazionale, necessaria per un’efficace gestione degli effetti delle crisi di varia natura che possono gravare sull’economia del turismo.
La necessità di istituire un comitato di emergenza deriva dalla presa di coscienza del grave impatto economico che i numerosi eventi catastrofici verificatisi nei primi anni del nuovo millennio causarono sul comparto. Infatti, a partire dall’epidemia di SARS scoppiata nel 2003, numerosi furono i disastri naturali che colpirono direttamente o indirettamente località turistiche. Sicuramente i più infausti per il settore furono il maremoto e il conseguente tsunami nell’Oceano Indiano avvenuto il 26 dicembre 2004 e l’uragano Katrina che distrusse New Orleans nei giorni fra il 23 e il 30 agosto 2005.
Dalla sua nascita il ruolo del TERN ha avuto una graduale evoluzione; Infatti, esso nacque come organo meramente consultivo per contrastare la pandemia di SARS, per poi acquisire col tempo la capacità di elaborazione di concreti piani di azione anche per tutte le minacce
71 Bishop, D. (2005). Lessons from Sars: Why the Who Must Provide Greater Economic Incentives for Countries to Comply
with International Health Regulations, Georgetown Journal of International Law., Vol.36, pp. 1173–1226.
72 Accordo sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie, in rete:
https://it.qwe.wiki/wiki/Agreement_on_the_Application_of_Sanitary_and_Phytosanitary_Measures.
73 Una protezione di misura commerciale sanitaria soddisfa l’accordo SPS se e solo se “si basa su principi
scientifici e non è mantenuto senza prove scientifiche evidenti”. L’OMS ha l’autorità di risolvere qualsiasi controversia tra gli Stati membri in merito ai divieti commerciali riguardanti questioni scientifiche o tecniche#. 74 Il 6 aprile 2020, l’Organizzazione Mondiale del Turismo ha pubblicato le raccomandazioni approvate dal
comitato di crisi del turismo globale. Si tratta di una guida per gestire la crisi, mitigarne l’impatto, e accelerare la
ripresa, in rete: https://unric.org/it/wp-
gravanti sull'industria del turismo. Pur non avendo alcun potere normativo, il TERN si propone oggi come valida base per comunicare e rappresentare gli interessi del turismo globale in tempi di crisi. Il comitato ha quindi acquisito una consapevolezza della responsabilità di ciascuna istituzione nel contribuire a migliorare il benessere dei viaggiatori e nel mitigare l’impatto dei disastri naturali (tra cui anche le pandemie e le emergenze sanitarie) sul settore 75.
Attualmente, il compito di gestire le attività del TERN è di competenza del dipartimento di Risk and Crisis Management (RCM) dell'UNWTO. Anche in periodi non di crisi i membri del TERN sono regolarmente invitati a partecipare ad attività di simulazione al fine prevenire e mitigare l'impatto di eventuali catastrofi future.
In caso di scoppio di calamità naturali il TERN è prontamente chiamato a lavorare alla programmazione di possibili piani di gestione della crisi che rispettino determinate linee guida
imposte dall’UNTWO.
Prerogativa essenziale è quella di fornire informazioni affidabili e proposte di azione concrete a tutti i partner. Le informazioni devono essere chiare, concise e specifiche per ogni territorio interessato. Il TERN deve a tale scopo instaurare collaborazioni con i media locali, così da veicolare notizie e comunicazioni valide in tempo reale. La stretta collaborazione del TERN con altri organismi sovranazionali e agenzie appartenenti all’'ONU come l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) e l'Organizzazione Internazionale dell'Aviazione Civile (ICAO) è dunque di fondamentale importanza nel rafforzare il lavoro svolto dall'UNWTO nella preparazione alle crisi che potrebbero impattare negativamente sull'economia turistica globale.
75 UNWTO (s.d.). Tourism Emergency Response Network (TERN), in rete: https://www.unwto.org/esilience-