I NTERESSI SOVRAINDIVIDUALI E FORME DI LEGITTIMAZIONE EX LEGE

L’analisi dell’evoluzione normativa rileva come l’ordinamento abbia apprestato – quanto meno in relazione alle due categorie più significative di interessi diffusi, quelle cioè relative alla tutela dei beni ambientali e alla c.d. “consumer protection” – una sorta di meccanismo giuridico attraverso cui si prevede astrattamente quali siano i soggetti collettivi deputati a curare la protezione di tali situazioni in sede giurisdizionale167_{.
A tal proposito, è stato}

evidenziato che l’attribuzione del potere di agire in giudizio avviene, in questi casi, in “deroga all’ordinario processo di giuridicizzazione degli interessi di fatto in interessi

legittimi”, a prescindere, cioè, dalla dimostrazione della lesione di una posizione di

vantaggio qualificata dall’ordinamento, del resto difficoltosa per gli interessi in questione, spesso non sufficientemente contemplati e definiti dalla norma che regola il potere della

165 _{R. VILLATA, Legittimazione processuale (diritto processuale amministrativo), cit., 2.} 166 _{V. CAIANIELLO, op. cit., p. 396 e 397.}

167 _{Anche in relazione a tale tematica la bibliografia è oltremodo consistente. Tra i contributi più specifici, e senza} alcuna pretesa di completezza; M. S. GIANNINI, ambiente: saggio sui diversi aspetti giuridici, in riv. trim. dir. pub., 1973.; F. G. SCOCA, Tutela dell’ambiente: la difforme utilizzazione della categoria dell’interesse diffuso da parte dei giudici amministrativo, civile e contabile, in dir. e soc., 1985, 637 e ss; G. MORBIDELLI, Profili giurisdizionali e giudiziali nella tutela amministrativa dell’ambiente, in ambiente e diritto, firenze, 1999; A. POLICE, Il giudice amministrativo e l’ambiente: giurisdizione oggettiva o soggettiva ?, in D. DE CAROLIS - E. FERRARI - A. POLICE (a cura di), ambiente, attività amministrativa e codificazione. atti del primo colloquio di diritto dell’ambiente (teramo, 2005) - collana delle pubblicazioni dell’a.i.d.u., milano, 2005; C.E. GALLO, l’ambiente e le situazioni giuridiche soggettive, in R. Ferrara – M. A. Sandulli (a cura di), trattato di diritto dell’ambiente, milano, 2014; a. maestroni, voce associazioni ambientaliste e interessi diffusi in s. nespor – a. l. de cesaris (a cura di), codice dell’ambiente, milano, 2009; d. siclari, profili di diritto processuale amministrativo: class action e tutela degli interessi collettivi e diffusi, in p. dell’anno - e. picozza (a cura di), trattato di diritto dell’ambiente, padova, 2012; R. LEONARDI, la legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste: alcune questioni ancora giurisprudenziali, in riv. giur. ed., 2011; M. DELSIGNORE, la legittimazione delle associazioni ambientali nel giudizio amministrativo: spunti dalla comparazione con lo standing a tutela di environmental interests nella sudicia review statunitense”, in dir. proc. amm., 2013, 3, pag. 734 e ss; m. calabrò, natura complessa del bene ambiente e riflessi in termini di termini di legittimazione ad agire in sede di risarcimento del danno, in ambiente e sviluppo, 2008, pag. 113; F. GIGLIONI, la legittimazione processuale attiva per la tutela dell’ambiente alla luce del principio di sussidiarietà orizzontale, in dir. proc. amm., 2015, 413;

pubblica amministrazione. Ad avviso di una parte della dottrina, la tutela degli interessi sovraindividuali farebbe tuttavia assumere al processo amministrativo le sembianze di un rimedio a carattere oggettivistico, attribuendo, tra l’altro, agli organismi riconosciuti – sulla scorta del diritto nordamericano – la veste e il ruolo di veri e propri pubblici ministeri privati168. In realtà, l’individuazione legislativa di figure che per rappresentatività e bagaglio tecnico siano in grado di rendersi interpreti in sede giurisdizionale di interessi “adespoti” radicati presso collettività, più o meno ampie, non sembra risolvere totalmente il problema della tutela delle situazioni di vantaggio a carattere sovraindividuale. Pertanto, nonostante gli ultimi interventi normativi abbiano di fatto “istituzionalizzato” la figura della legittimazione speciale ex lege, confermando, in effetti, l’idea che una pretesa comune a più soggetti possa essere meglio rappresentata e gestita giudizialmente da un attore collettivo, sembra tuttavia che l’enfatizzazione normativa del ruolo degli organismi collettivi non possa e non debba decretare l’emarginazione del singolo (o delle associazioni non riconosciute) dal processo amministrativo, soprattutto nel momento in cui questi soggetti risultino titolari di una posizione più o meno differenziata implicata con quella diffusa. In altri termini, se la normativa relativa alle associazioni ambientali e di tutela del consumatore costituisce indiscutibilmente una via preferenziale e agevolata per l’accesso al processo amministrativo degli interessi diffusi, essa non pare in ogni caso idonea ad escludere l’individuazione, da parte del giudice amministrativo, di altri fattori di legittimazione al ricorso tali da radicare la titolarità dell’azione processuale in capo a soggetti diversi da quelli normativamente ed espressamente riconosciuti come i naturali portatori in sede giurisdizionale. Si è propensi a ritenere che la rivendicazione da parte del giudice amministrativo, della permanenza del potere di accertare la sussistenza delle condizioni di ammissibilità al giudizio (e della legittimazione in particolare) rappresenti un escamotage tecnico per garantire l’ingresso nel

168 _{Come rilevato dal Consiglio di Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36: «Sotto il profilo sostanziale, l’ambiente è} definito dal legislatore delegato il sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici (art. 5 comma 1 lett. c d.lgs. n. 152 del 2006). Esso è “un bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell'insieme, sono riconducibili ad unità; ....La sua protezione non persegue astratte finalità naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l'esigenza di un habitat naturale nel quale l'uomo vive ed agisce e che é necessario alla collettività e, per essa, ai cittadini, secondo valori largamente sentiti” (Corte cost., sent. n. 641 del 1987). La nozione globale di “ambiente” comprende in sé ogni componente dell’habitat (inteso come complesso degli elementi ambientali e culturali, che caratterizzano gli insediamenti umani) e quindi, soprattutto negli insediamenti urbani, anche il patrimonio storico-artistico: non a caso, pur in presenza di disposizioni specifiche per ciascun settore (cfr. art. 1 della legge 8.7.1986, n. 349, istitutiva del Ministero dell’ambiente, nonché art. 10 del d.lgs. 22.1.2004, n. 42, codice dei beni culturali e del paesaggio), è infatti previsto (art. 3 L. n. 349/1986 cit.) che il Ministro dell’ambiente ed il Ministro per i beni culturali assumano di comune intesa le iniziative necessarie, per assicurare il coordinato esercizio delle attribuzioni di rispettiva competenza».

processo amministrativo a tutti quei soggetti (individuali o associati) che, pur non dotati del riconoscimento vogliano far valere in giudizio la lesione di un interesse, per sua natura indifferenziato e di respiro ineludibilmente sociale, prospettandolo come meritevole di considerazione giudiziale. In altri termini, sembra possibile affermare che le norme che concedono la legittimazione a ricorrere non precludono ad altri soggetti di agire in giudizio. Il tema dell’accesso alla tutela giudiziale amministrativa degli interessi ambientali è stato costantemente oggetto dell’attenzione della dottrina e della giurisprudenza soprattutto a partire dagli anni settanta. In tale contesto storico e culturale degli anni veniva infatti maturata la constatazione che l’interesse alla cura e protezione dell’ambiente naturale ha carattere diffuso, e non appartiene a singoli individui in quanto tali, ma alla collettività sì da chiedersene la tutela davanti al giudice amministrativo169_{. Come rilevato da autorevole}

dottrina, il bene giuridico ambiente è tale da coinvolgere, per definizione, una pluralità di interessi e soggetti. La Corte Costituzionale, ha precisato che, accedendo alla considerazione dell’ambiente come “valore costituzionale dal contenuto integrale” (che comprende e riassume una pluralità di interessi e aspirazioni non omogenee), la stessa espressione “diritto all’ambiente” va intesa non tanto nel senso di una situazione soggettiva unitaria riferita all’ambiente, ma come un insieme di posizioni diversamente articolate e tutelate170. Il bene ambiente, proprio per le sue caratteristiche, rappresenta quindi un bene che si presta più ad un controllo sociale che al controllo individuale. La tutela contro la violazione di tale interesse assume, a partire dagli anni settanta, caratteristiche del tutto particolari ed un’importanza fino ad allora ignota171. Si mette in luce la chiara insufficienza della tradizionale dicotomia pubblico-privato nell’emergente società moderna di massa. Le violazioni contro le quali la giustizia è intesa a dare protezione divengono non soltanto

169 _{M. DELSIGNORE, La legittimazione delle associazioni ambientali nel giudizio amministrativo: spunti dalla} comparazione con lo standing a tutela di environmental interests nella sudicia review statunitense, in Dir. proc. amm., 2013, 3, p. 734. A tal proposito, M. S. Giannini, Ambiente: saggio sui diversi aspetti giuridici, op. cit., pag. 15, il quale era contrario a riportare ad unità il bene ambiente come istituto giuridico, proponendo una ripartizione del concetto in differenti settori disciplinari corrispondenti ai diversi interessi tutelati. Si v., altresì, C.E. GALLO, L’ambiente e le situazioni giuridiche soggettive, in R. FERRARA – M.A. SANDULLI (a cura di) Trattato di diritto dell’ambiente, Milano, 2014, p. 399.

170 _{Corte Cost. n. 302 del 2004, in Giur. cost., 2004. Sulle definizioni che in materia ha fornito la Costituzione e} sul fondamento costituzionale dell’ambiente e delle connesse situazioni soggettive, si v. M.P. CHITI, Ambiente e Costituzione europea: alcuni nodi problematici, in Riv. it. dir. pub. comp. 1998, p. 1423; F. FRACCHIA, Sulla configurazione giuridica unitaria dell’ambiente, art. 2 Cost. e doveri di solidarietà ambientale, in Dir. ec., 2002, 240.

171 _{B. CARAVITA DI TORITTO, Diritto dell’ambiente, Bologna, 2005, il quale intende la formula “diritto} all’ambiente” non già nel senso tecnico di una pretesa soggettiva riferibile all’ambiente, bensì come formula sintetica per indicare un fascio di situazioni soggettive diversamente strutturate e diversamente tutelabili (di volta in volta coincidenti con il diritto alla salute, il diritto alla salubrità dell’ambiente ...): “non esiste dunque un diritto all’ambiente azionabile da un soggetto individuale o collettivo davanti al giudice, ma diverse situazioni soggettive variamente strutturate”, che si pongono nei confronti dell’ambiente come “valore in rapporto di mezzi al fine”.

violazioni di carattere individuale, ma anche di carattere collettivo e i vecchi strumenti di rappresentanza si rivelano inadeguati172. In questa realtà, carente il controllo dell’amministrazione, modesto il controllo sociale, assente il controllo del giudice penale culturalmente non ancora sensibile a questa problematica, la Corte dei Conti aveva progressivamente assunto le vesti di “giudice naturale degli interessi diffusi”, attraverso una rilettura ampliativa della nozione di danno erariale173. Tuttavia, si diffondeva la convinzione dell’opportunità di affidare il controllo al giudice amministrativo, non tanto perché questi fosse culturalmente più disponibile, ma semplicemente perché questi garantiva sempre e comunque il rispetto anche delle più minute prescrizioni dettate dal legislatore174. Tuttavia, il processo amministrativo si dimostrava non idoneo per garantire un “controllo sociale” in quanto strutturato esclusivamente per garantire un controllo individuale sull’attività dell’amministrazione. Lo scenario complessivo della legittimazione dei titolari di interessi sovraindividuali nel settore ambientale muta radicalmente a seguito dell’entrata in vigore della legge 8 luglio 1986, n. 349, le cui vicende applicative non possono essere trascurate. La situazione di incertezza che si era venuta a creare a seguito della pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 24 del 1979 aveva infatti reso necessario un intervento legislativo chiarificatore. La situazione veniva quindi superata in virtù dell’istituzione del Ministero del’ambiente al quale il legislatore ha conferito la funzione di “assicurare in un quadro organico, la conservazione ed il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento”. In tale contesto storico furono definiti e codificati i contenuti degli articoli 13 e 18 (della più volte richiamata legge 8 luglio 1986, n. 349) in virtù dei quali è stata introdotta nel nostro ordinamento la logica della “istituzionalizzazione delle associazioni di protezione ambientale”. La scelta del legislatore di introdurre una

172 _{M. DELSIGNORE, La legittimazione delle associazioni ambientali nel giudizio amministrativo: spunti dalla} comparazione con lo standing a tutela di environmental interests nella sudicia review statunitense, op. cit., p. 735. 173 _{Corte dei Conti, sez. I, 18 settembre 1980. In proposito, è stato attentamente rilevato come la “giurisprudenza} – specie quella Corte dei Conti – stante una sempre più pressante sensibilità sociale e con fare lungimirante, fece emergere la necessità di esperire un’azione finalizzata a ristorare la collettività da un danno inferto a un bene collettivo e lo fece con l’ormai storica decisione n. 86 del 1980 con la quale sopraggiungeva ad affermare la risarcibilità del danno ambientale quale danno inflitto a beni valutabili nel loro insieme (in una parola l’ambiente) che appartengono indifferenziatamente alla collettività nazionale organizzata nello Stato” - G. FESTA, Risarcimento del danno ambientale, in Dig. disc. pubb., Agg., Torino, 2008, 788. Ed ancora P. MADDALENA, Nuovi indirizzi della Corte dei Conti in materia di ambiente, in Foro it., 1979, V, 282.

174 _{C.E. GALLO, L’ambiente e le situazioni, op. cit., 402.
D. SICLARI, Profili di diritto processuale amministrativo:} Class Action e tutela degli interessi collettivi e diffusi, P. Dell’anno – E. Picozza (a cura di): “Trattato di diritto dell’Ambiente”, Torino, 2012.

legittimazione “speciale”, attribuita ad associazioni previamente identificate, sulla base di criteri oggettivi e senza alcuna verifica della titolarità di un interesse qualificato, era apparsa all’epoca sostanzialmente condivisibile175. Pertanto, con l’istituzione del Ministero dell’Ambiente, è stato risolto il problema dell’accesso alla giustizia delle associazioni ambientali, laddove l’articolo 18 della attribuisce alle associazioni, individuate secondo i criteri di cui all’articolo 13 della stessa legge, la legittimazione a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti amministrativi pregiudizievoli per l’ambiente176. Il legislatore ha dunque attribuito al Ministro il potere di identificare gli enti in base ai seguenti requisiti: la presenza sul territorio (le associazioni, infatti, devono avere carattere nazionale ovvero essere presenti in almeno cinque regioni); la valutazione delle finalità programmatiche e dell’ordinamento interno democratico previsto dallo statuto; l’accertamento della continuità dell’azione e della rilevanza esterna (previo parere del Consiglio nazionale per l’ambienta da esprimersi entro novanta giorni). La sommatoria dei predetti fattori implica pertanto l’identificazione in capo agli stessi di un interesse sostanziale, qualificato, differenziato e personalizzato tale da consentire l’accesso al giudizio. In altri termini, come rilevato dalla dottrina, la legge sul Ministero dell’Ambiente ha tentato di risolvere il problema.

175 _{D. Siclari, Associazioni ambientaliste e interessi diffusi, op. cit., p. 445; A. POLICE, Il giudice amministrativo} e l’ambiente, op. cit., p. 316; M. DELSIGNORE, Legittimazione, op. cit, p. 749.

176 _{S. CIVITARESE MATTEUCCI, Ancora sulla nozione giuridica di ambiente e sulla legittimazione delle associazioni} ambientaliste all’impugnazione di atti amministrativi, in Riv. giur. ambiente, 1992, p. 662; D. NESPOR, Legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste: questioni nuove e vecchie, in Riv. giur. amb., 2005, I, 137.

CAPITOLO V

LA LEGITTIMAZIONE A RICORRERE DELL’OFFERENTE (NON DEFINITIVAMENTE) ESCLUSO