I L RICORSO DEL CONCURRENT ÉVINCÉ CONTRO IL CONTRATTO

Nel precedente paragrafo si è visto che con il procedimento dinanzi al référé precontractuel gli operatori economici interessati possono contestare esclusivamente gli atti amministrativi precedenti alla stipula del contratto, sicché dopo la stipula la legittimazione al ricorso è preclusa dall’estraneità al contratto.

Nella delimitazione dei soggetti legittimati a proporre ricorso, la giurisprudenza del Conseil

d’État a partire dall’Arrêt Martin, del 1905 si basava, come visto, sul principio secondo cui la

possibilità di proporre ricorso da parte dei terzi estranei alla procedura di gara era preclusa dalla loro estraneità al contratto.

Le imprese, seppur interessate al contratto, potevano, pertanto, impugnare solo gli atti amministrativi adottati nel corso della procedura ad evidenza pubblica al fine di ottenerne l’annullamento e chiedere al giudice amministrativo di ordinare all’Amministrazione di riesaminare il contratto e, successivamente, instaurare un secondo giudizio per chiedere l’annullamento del contratto.

In deroga alla suddetta procedura il legislatore e la giurisprudenza amministrativa avevano riconosciuto ad un soggetto terzo, (il Prefetto), in qualità di rappresentante dello Stato, la possibilità di rivolgersi al giudice amministrativo rispettivamente per la verifica della legalité del contratto concluso da un’amministrazione locale e per l’annullamento di alcune clausole del contratto.

Per bilanciare tale limitazione la giurisprudenza amministrativa ha tuttavia allargato le maglie del ricorso per exces de pouvoir non solo agli atti unilaterali che precedono il contratto (cd.

actes préalables, come ad. esempio la deliberazione del consiglio municipale che autorizza il

sindaco a stipulare il contratto; la decisione del sindaco di concludere il contratto, o anche

113 _{Il Consiglio di Stato ha infatti affermato che “Considérant qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L.} 551-1 du code de justice administrative, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles susceptibles d'être lésées par de tels manquements; qu'il appartient des lors au juge des référés précontractuels de rechercher si l'entreprise qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l'avoir lésée ou risquent de la léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant une entreprise concurrente; que, par suite, en annulant la procédure de passation litigieuse au motif que le syndicat aurait indiqué à tort dans les avis d'appel public à la concurrence que le marché était couvert par l'Accord sur les marchés publics, sans rechercher si cette irrégularité, à la supposer établie, était susceptible d'avoir lésé ou risquait de léser la société Passenaud Recyclage, le juge des référés a commis une erreur de droit et a ainsi méconnu son office; qu'il en résulte que le Smirgeomes est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée en tant qu'elle a prononcé l'annulation de la procédure de passation du marché”.

impliciti) ma facendo rientrare all’interno della categoria dell’acte détachable anche quelli successivi alla stipula del contratto.

Autorevole dottrina che, non a caso, ha descritto il fenomeno come un momento di forte “liberalisme de la jurisprudence” non ha mancato di evidenziare che a tale ampliamento si è parallelamente affiancato un’estensione, da parte della stessa giurisprudenza, dell’interesse a ricorrere.

L’annullamento dell’atto unilaterale non provoca, comunque, l’annullamento del contratto: era tuttavia possibile intentare innanzi al giudice amministrativo una domanda per ordinare all’amministrazione contrattante di rimettere in causa il contratto e poi ricorrere al giudice competente a giudicare sulla legittimità del contratto affinché lo annullasse.

La dottrina, pur riconoscendo come il suddetto orientamento fosse fortemente rispettoso delle categorie (e in particolare della “forza del contratto”) ne evidenziava tuttavia l’inutilità pratica in quanto il ricorso ancorché accolto, non produceva effetti nella sfera del ricorrente, in quanto il contratto rimaneva intatto114.

La giurisprudenza aveva quindi creato una netta divisione del contenzioso amministrativo sui contratti pubblici in due blocchi non comunicanti: da una parte i ricorsi (per excès de pouvoir) incardinati dai terzi “non aggiudicatari”, dall’altra quelli (di pleine juridiction) delle parti del contratto115.

Nel 2007, a seguito della pubblicazione della direttiva 66, il suddetto sistema viene totalmente stravolto da una fondamentale pronuncia del Consiglio di Stato (comunemente conosciuto come “Arrêt Tropic”116) che, gettando come si vedrà infra le basi per l’introduzione nell’ordinamento francese dell’istituto del réferé contractuel, ha ammesso, per la prima volta, la possibilità per tutti i “concorrenti” non aggiudicatari (candidats évincés) di impugnare

114 _{La dottrina ha significativamente qualificato tale effetto “platonique pour le tiers”.}

115 _{Con il recours de plein contentieux le parti possono adire il giudice affinché verifichi la contrarietà a} legge del contratto stipulato per motivi attinenti all’incompetenza dell’amministrazione stipulante, ovvero ad irregolarità della procedura di affidamento, o ancora all’illiceità di alcune clausole contrattuali. Rimane, dunque, uno strumento che la dottrina e la giurisprudenza francesi definiscono “de légalité objective”, essendo precluso al giudice di indagare in merito alla corretta applicazione da parte dei contraenti del contenuto del contratto stesso. (B) L’interesse a invocare motivi che consentano di caducare il contratto. Nel ricorso di piena giurisdizione può essere fatto valere ogni tipo di vizio, mentre nel ricorso per excès de puvoir si possono far valere solo i vizi di legittimità. Il primo è soggettivo il secondo è quindi un giudizio oggettivo. La giurisprudenza ha in più occasioni affermato che “Il terzo in qualità di concorrente non aggiudicatario non può invocare che dei vizi/motivi che si pongono in rapporto diretto con l’interesse leso che esso fa valere” (3 giugno 2008). Il terzo può invocare solo i motivi che si pongono in rapporto diretto con l’interesse che lo stesso può far valere contro il contratto. Il giudice può sollevare d’ufficio i c.d. moyens d’ordre public: riguardano vizi essenziali che prescindono dalla domanda di parte: ad es. l’incompetenza della p.A.. È un vizio radicale e se viene introdotto in giudizio dalla parte non richiede una verifica peculiare del collegamento tra il mezzo di ricorso e l’interesse che si assume leso

116 _{C.E, 16 luglio 2007, “Société Tropic Travaux Signalisasion”, Lebon, 360, concl. Casas; AJDA 2007. 1577,} con nota di D. CAPITANT, Simplification des recours contre les contrats administratifs, Note sous CE 16 juillet 2007 Société Tropic Travaux Signalisation, in Recueil Dalloz, 2007, 10, 2500.

dinanzi al giudice amministrativo tutti quei contratti amministrativi la cui conclusione è prodromica una “procédure de mise en concurrence”, o singole dello stesso.

Per la prima volta viene riconosciuta la legittimazione ai concorrenti della gara, non solo di impugnare un contratto di cui non sono parte, ma di farlo con un recours de plein contentieux e non (solo) per eccesso di potere.

Nella richiamata sentenza si precisa che tale strumento è utilizzabile solo da parte dei concorrenti alla gara non aggiudicatari rimanendo precluso alle imprese “terze” non partecipanti alla procedura, cui rimane la (sola) possibilità di promuovere un giudizio, prima della stipula del contratto, per l’annullamento dell’acte détachable.

Con riferimento alle modalità concrete attraverso cui il giudice può intervenire per porre rimedio alle illegittimità proprie dell’operato dell’amministrazione, la giurisprudenza in esame ha elaborato una serie di misure per così dire flessibili, rimesse all’autonoma valutazione del giudice.

In particolare, questi potrà risolvere il contratto, modificarne alcune delle clausole, ordinare all’amministrazione di apportare le correzioni necessarie al contratto in questione, valutare la necessità di riconoscere il diritto all’indennizzo.

Come è stato evidenziato, sulla decisione Tropic ha indubbiamente influito oltre la pubblicazione della direttiva 66 anche la complessità del contenzioso in materia di contratti pubblici il cui sistema di tutela veniva percepito come insufficiente, e l’esaurimento della teoria degli actes detachables

Una recente sentenza del Consiglio di Stato ha chiarito che la soprarichiamata giurisprudenza Smirgeomes non si applica al “recours en contestation de la validité d'un contrat”, riguardo al quale, “Pour statuer sur la recevabilité d'un tel recours et des conclusions indemnitaires susceptibles de l'accompagner, il appartient au juge du contrat d'apprécier si le requérant peut être regardé comme un concurrent évincé. Cette qualité de concurrent évincé est reconnue à tout requérant qui aurait eu intérêt à conclure le contrat, alors même qu'il n'aurait pas présenté sa candidature, qu'il n'aurait pas été admis à présenter une offre ou qu'il aurait présenté une offre inappropriée, irrégulière ou inacceptable”.

Così che anche l'impresa che non ha partecipato alla procedura di evidenza pubblica o che ha presentato un'offerta irregolare può, comunque, reagire alla violazione delle norme sull'evidenza pubblica aggredendo direttamente il contratto che si è concluso illegalmente. La dottrina ha evidenziato che la restrizione alla legittimazione a ricorrere effettuata dall'arrêt Smirgeomes è compensata, sul fronte dell'effettività, dal “recours Tropic”.

In sede di ricorso, per il quale è posto un termine di decadenza di due mesi, è, altresì, possibile per la parte presentare un’istanza di sospensione al fine di ottenere l’immediata ripresa delle relazioni contrattuali .Nel valutare la legittimità della misura di risoluzione nonché la possibilità di concedere, in via cautelare, la ripresa dei rapporti negoziali, il giudice deve ad ogni modo verificare che una decisione in tal senso non sia contraria all’interesse pubblico né eccessivamente lesiva di eventuali diritti sorti in capo a terzi, quale ad esempio la parte contraente di un nuovo contratto concluso a seguito della risoluzione del contratto precedente. Inoltre, riconosciuta la fondatezza della pretesa, il giudice può altresì valutare l’opportunità di condannare la parte resistente a risarcire la propria controparte per i danni subiti a causa della mancata esecuzione del contratto nel periodo di tempo trascorso tra la risoluzione del vincolo e la ripresa dell’esecuzione ordinata in sede giurisdizionale.

Con la richiamate sentenze Société Tropic del 2007 la giurisprudenza amministrativa ha esteso la legittimazione delle imprese partecipanti (ma non aggiudicatarie) a ricorrere al giudice amministrativo, quale giudice del contratto, per ottenerne l’annullamento nonché per l’emanazione di sentenze diretta a intervenire nella maniera più adeguata sulla regolazione del rapporto negoziale.

Il suddetto revirement, accolto dalla dottrina come e vera e propria rivoluzione, consente al terzo di contestare direttamente un contratto di cui non è parte con uno strumento che non era più il tradizionale ricorso per excès de pouvoir (di carattere oggettivo), ma con il ricorso di

pleine jurisdiction (di carattere soggettivo), che richiede una verifica sulla legittimazione e che

consente, a certe condizioni, di equiparare le possibilità del terzo a quelle delle parti del contratto.

Il contenzioso di pleine juridiction consente al giudice di adottare una pluralità di pronunce: (i) rigetto del ricorso;

(ii) annullamento del contratto – soluzione estrema;

(iii) di regola il giudice cerca di salvare il contratto valutando e bilanciando gli interessi contrapposti nel giudizio (del ricorrente e delle parti del contratto), l’interesse (oggettivo) alla legalità e l’interesse a garantire il rispetto di regole la cui violazione non può essere ammessa. Il giudice, in funzione degli interessi in causa, può decidere che il contratto continuerà a produrre effetti sino a una certa data; può ordinare alla p.A. di svolgere una regolarizzazione del contratto, svolgendo delle procedure che garantiscano la legittimità e solidità del contratto; può condannare al risarcimento del danno in favore del ricorrente o di una delle parti del contratto se l’illegittimità non è stata da questa comportata.

Il riferito, radicale, cambiamento ha trovato una successiva conferma e una ulteriore “storia” evoluzione in una pronuncia del 4 aprile 2014 (Département de Tarn et Garonne) in cui il

Conseil d’Etat ha riconosciuto per la prima volta a tutti i terzi che dimostrino di essere titolari

di un “intérêt lésé par un contrat administratif” la possibilità di adire il giudice amministrativo al fine di contestare la validità del contratto.

La suddetta pronuncia tuttavia non riconosce una legittimazione generalizzata a tutte le imprese non partecipanti alla gara né consente di far valere qualsiasi violazione afferente al contratto, ma si limita a estenderla solo ad alcuni soggetti terzi rispetto alla procedura affinché possano ottenere una pronuncia in grado di invalidare il contratto con riferimento ad alcune violazioni caratterizzate dalla particolare gravità.

La richiamata giurisprudenza precisa che affinché sia riconosciuta la legittimazione a ricorrere ad un “terzo” occorre la dimostrazione circa l’esistenza di una lesione diretta e certa dei suoi interessi. Accertata la sussistenza di una lesione, anche potenziale, il giudice può decidere, a seconda della gravità del vizio che inficia la regolarità del contratto, di adottare una pronuncia favorevole alla prosecuzione dell’esecuzione del contratto ovvero indicare alle parti le modalità per la regolarizzazione del negozio.

Nelle ipotesi più gravi, in cui l’irregolarità non possa essere colmata attraverso un intervento finalizzato alla regolarizzazione del contratto e sempre che non vi sia un pregiudizio eccessivo per l’interesse generale, il giudice può optare per la risoluzione del vincolo negoziale o ancora per l’annullamento retroattivo totale o parziale dello stesso. Quest’ultima ipotesi, secondo la giurisprudenza, deve essere valutata dal giudice come extrema ratio, cui ricorrere solo in caso di contenuto illecito del contratto o vizio di assoluta gravità. La stessa sentenza ha inoltre limitato temporalmente gli effetti della regola da essa enunciata precisando l’estensione della legittimazione riguarda le imprese terze rispetto alla procedura di gara solo ed esclusivamente con riferimento ai contratti stipulati in seguito all’emanazione di tale decisione (quindi dal 4 aprile 2014)117.

Il principio affermato nel 2014 è stato successivamente confermato e precisato dalla giurisprudenza successiva che si è in particolare soffermata sulla definizione di interesse “certo e diretto”.

117 _{Per quanto riguarda i contratti stipulati anteriormente a tale data, tali soggetti potranno esclusivamente} adire il giudice amministrativo mediante esperimento del ricorso contro “les actes détachables”, attraverso il quale, come si è già detto, sarà loro possibile ottenere, in caso di accoglimento della domanda, una pronuncia che verifichi l’illegittimità dell’atto a monte della stipulazione contrattuale, senza che da ciò derivi alcuna conseguenza sul rapporto sorto a valle.

In particolare nell’Arrêt Region Reunion il Conseil d’État ha accolto il ricorso proposto da un’impresa non partecipante alla gara (nonostante il bando non le precludesse) sulla base del fatto che l’offerta di uno dei candidati era fondata sulla tecnologia fornita dalla stessa ricorrente. Uno dei concorrenti della procedura aveva infatti presentato un’offerta che utilizzava la tecnologia della società ricorrente, sicché il Collegio ha affermato che l’interesse della ricorrente fosse leso in modo “sufficientemente diretto e certo” tanto da renderla legittimata alla proposizione del ricorso contro l’aggiudicazione118.

Più recentemente, nell’ Arrêt Ministre des affaires sociales, del 2 giugno 2016, il Conseil d'État ha evidenziato che anche nell’ipotesi in cui ad agire in giudizio sia un soggetto pubblico quest’ultimo “comme à tout tiers, de démontrer qu'elle a été lésée dans ses intérêts de façon

suffisamment directe et certaine par la passation ou les clauses d'un tel marché pour en contester la validité ou demander la suspension de l'exécution de ce marché” 119_.

118 _{CE, 14 ottobre 2015, n. 391183, cfr, in particolare il pt. 5. dove viene precisato che: “Considérant que si la} société requérante n'est pas un concurrent dont la candidature ou l'offre a été rejetée ou qui aurait été empêché de présenter sa candidature, et si en sa seule qualité de société susceptible d'intervenir en qualité de sous-traitante, elle ne justifie pas d'un intérêt lésé pouvant la rendre recevable à contester la validité du contrat en cause, il ressort des pièces du marché que l'offre d'un des groupements candidats reposait sur la technologie que fournit cette société; que, dans ces conditions, elle justifie être lésée par la conclusion du contrat litigieux de manière suffisamment directe et certaine pour être recevable à en demander l'annulation ainsi que la suspension”. 119 _{Occorre preliminarmente precisare che nel sistema francese alcuni contratti conclusi dagli ospedali in materia} sanitaria sono soggetti al controllo delle Agenzie regionali sanitarie. Queste ultime tuttavia non godono di un potere di legittimazione generalizzata e, al di fuori dell’ambito di controllo che gli è attribuito per legge, devono dimostrare il proprio interesse diretto e certo per contestare un contratto. Al pt. 6 della richiamata pronuncia viene infatti precisato che “Considérant, en deuxième lieu, que le législateur a, par la loi du 21 juillet 2009, créé dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, une agence régionale de santé, établissement public de l'Etat, qui s'est substituée à divers services déconcentrés et organes préexistants, dont les agences régionales de l'hospitalisation, afin de mettre en oeuvre la politique nationale de santé, de réguler, d'orienter et d'organiser l'offre de services de santé, de soins et de services médicaux-sociaux et de garantir l'efficacité du système de santé à l'échelle régionale et infrarégionale ; que, dans ce cadre, le législateur a confié aux agences régionales de santé, dans les conditions définies notamment aux articles L. 1431-2 et L. 6145-1 et suivants du code de la santé publique, une mission de financement et de contrôle budgétaire et financier des établissements publics de santé, ainsi que la responsabilité de conclure avec eux des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens et d'en assurer le suivi, compétences jusqu'alors dévolues aux agences régionales de l'hospitalisation ; que le directeur général de l'agence peut ainsi demander à un établissement public de santé, en vertu de l'article L. 6143-3 du même code, de présenter un plan de redressement lorsque sa situation financière le justifie et, dans certaines conditions, décider, en vertu de l'article L. 6143-3-1 du même code, du placement de l'établissement sous administration provisoire ; que le législateur a également confié à l'agence, en vertu de l'article L. 1431-2 de ce code, le soin de contrôler la création et les activités des établissements de santé ; que le directeur général de l'agence siège ainsi avec voix consultative au sein du conseil de surveillance des établissements publics de santé en application de l'article L. 6143-5 du même code ; que l'article L. 6143-4 du code de la santé publique définit les actes des organes dirigeants des établissements publics de santé auxquels le directeur général de l'agence peut s'opposer dans certains délais, ceux qu'il peut déférer au tribunal administratif s'il les estime contraires à la légalité ainsi que ceux qu'il doit expressément approuver ; que si les actes par lesquels le directeur d'un établissement public de santé conclut, en concertation avec le directoire, les délégations de service public, les contrats de partenariat, les baux emphytéotiques ou certaines conventions de location sont au nombre des actes qui peuvent être déférés par le directeur général au tribunal administratif, il ressort, en revanche, des modifications introduites sur ce point par la loi du 21 juillet 2009, par notamment à ses articles 10 et 21, éclairées par leurs travaux préparatoires, que le législateur a entendu ne pas soumettre à ce contrôle les actes relatifs aux autres contrats administratifs et notamment aux marchés publics passés par ces établissements, alors qu'ils pouvaient l'être auparavant par le préfet en vertu de l'ancien article L. 6145-6 du même code ; que le législateur a ainsi entendu définir les modalités

2.2.IL RICORSO DEL “TERZO” PER CONTESTARE LA VALIDITÀ DEL CONTRATTO (LES RECOURS