Il 16 maggio 1903 veniva presa in considerazione alla Camera dei deputati un progetto per la riforma della legge sui probiviri industriali d’iniziativa dell’onorevole
previsione di una azione ex officio. In caso di paventato pericolo di una perdita irreparabile di animali, prodotti del suolo o simili, o nell’ambito dei cosiddetti servizi pubblici l’azione di conciliazione poteva essere eccitata dal Prefetto, in difetto di un pronto intervento delle parti (art. 56).
217 L’articolo 1124 del codice civile del 1865 testualmente recita: “I contratti debbono essere eseguiti di
buona fede, ed obbligano non solo a quanto è nei medesimi espresso, ma anche in tutte le conseguenze che secondo l’equità, l’uso o la legge ne derivano”. L’articolo 1165 così statuisce: “La condizione risolutiva è sempre sottintesa nei contratti bilaterali, pel caso in cui una delle parti non soddisfaccia alla sua obbligazione.
In questo caso il contratto non è sciolto di diritto. La parte verso cui non fu eseguita l’obbligazione, ha la scelta o di costringere l’altra all’adempimento del contratto, quando sia possibile, o di domandarne lo scioglimento, oltre il risarcimento dei danni in ambedue i casi.
La risoluzione del contratto deve domandarsi giudizialmente, e può essere concessa al convenuto una dilazione secondo le circostanze”.
218 Sul contratto di lavoro. Disegno di legge presentato dal ministro di grazia e giustizia e dei culti Cocco-
Ortu di concerto col Ministro di agricoltura industria e commercio Baccelli. Seduta del 26.11.1902, cit., p. 67.
219 Sul fallimento della proposta di legge sul contratto di lavoro e sulla conseguente legislazione sociale
giolittiana, cfr. P. Passaniti, Storia del diritto del lavoro. La questione del contratto di lavoro nell’Italia liberale
Cabrini220. L’esame della proposta veniva assegnato alla Commissione per il contratto
di lavoro, presieduta da Chimirri con segretario Crespi e di cui facevano pure parte: Gallini, Tecchio, Fasce, Turati, Raggio, Bruniatti e Cabrini (che aveva sostituito Giandio). Tuttavia, i lavori sul progetto vennero immediatamente sospesi, in attesa delle osservazioni dei soggetti interrogati dal Consiglio superiore del lavoro nella sua inchiesta221. Era stato infatti sulla spinta del progetto Cabrini e della improrogabilità
di un perfezionamento della legge, alla luce della pratica decennale, che il Consiglio superiore del lavoro aveva dato avvio all’inchiesta sul funzionamento dei collegi probivirali e su quali fossero secondo le parti interessate i punti da modificare222.
I nodi cruciali su cui verteva il progetto Cabrini concernevano in sunto: l’obbligatorietà dei collegi, in luogo della facoltatività, l’allargamento delle competenze e per soggetti e per materia e valore, la creazione di una speciale commissione d’appello, nonchè alcune varianti procedurali.
L’Ufficio del lavoro, per adempiere al meglio al suo compito, ritenne necessario conoscere la genesi stessa dei collegi, il loro funzionamento, l’attività svolta ed anche le cause di un’eventuale mancata costituzione; a tal fine decise di inviare un questionario (A) ai presidenti dei collegi istituiti. Per accertarsi del buon funzionamento dell’istituzione diramò un secondo questionario (B) alle Camere di commercio, che sopportavano per lo più gli oneri economici legati alla vita dei collegi. Venne spedito, inoltre, alle Camere di commercio, alle associazioni delle classi operaie e industriali, ai cultori di scienze giuridiche e in particolare ai professori di diritto procesuale civile un terzo questionario (C), col quale si domandava un parere sui punti salienti del progetto Cabrini223.
220 Proposta di legge del Dep. Cabrini e altri. Riforma della legge 15 giugno 1893 sui probiviri. Annunziata
il 9, letta il 12 maggio 1903, svolta e presa in considerazione il 16 maggio 1903 e deferita all’esame della Commissione che riferì sul disegno di legge, n. 205, in Atti parlamentari. Camera dei deputati. Legislatura XXI. II Sessione 1902-1903, doc. n. 363.
221 Verbale della Commissione. Seduta del 17 dicembre 1903, in Atti parlamentari. Camera dei deputati.
Legislatura XXI. II Sessione 1902-1903, doc. n. 363, p. 343.
222 G. Montemartini, A S.E. On. Luigi Rava Ministro di agricoltura, industria e commercio, in Ufficio del
lavoro, I probiviri industriali. Inchiesta per la riforma della legge 15 giugno 1893, Roma, Tipografia nazionale G. Bertero & C., 1904, p. 1.
223 Il questionario C era il seguente:
“1) Conviene rendere obbligatoria l’istituzione dei Collegi in una data circoscrizione, e stabilire il sorteggio d’ufficio dei membri di essi in caso di diserzione dalle elezioni?
2) Conviene affidare alle Camere di commercio e Associazioni industriali l’elezione dei probiviri industriali, e alle Camere di lavoro ed Associazioni operaie quella dei probiviri operai?
3) Conviene estendere la giurisdizione dei Collegi a tutte le controversie inerenti al contratto di lavoro, tanto individuali che collettive, ancorché precedenti, concomitanti e susseguenti la stipulazione?
4) Conviene unificare gli uffici di conciliazione e di giuria rendendo obbligatorio il previo esperimento della conciliazione?
5) Conviene sopprimere la pubblicità delle udienze della giuria?
6) Conviene estendere l’istituzione a favore degli impiegati di commercio e degli impiegati ed operai addetti alle ferrovie, agli stabilimenti e cantieri dello stato?
Infine l’Ufficio attingeva alla legislazione e alla prassi di Paesi esteri nei quali vi fossero istituti analoghi a quelli probivirali224.
Secondo l’articolo 1 del progetto di legge Cabrini, “in ogni capoluogo di Provincia ed in ogni altra località nella quale sia richiesto dagli Enti locali autorizzati, devono essere istituiti Collegi di probiviri”. Ai sensi dell’articolo 2 (comma 3 e 4) poi, “nei Comuni capoluogo di Provincia, nei quali non sia possibile di costituire distinti Collegi per determinati rami di commercio e d’industria, verrà istituito un Collegio di competenza generica secondo le norme stabilite dal regolamento.
Nelle altre località l’istituizione dei Collegi può essere richiesta dagli Enti locali – Municipi o Camere di commercio o Camere del Lavoro o Società di industriali ed operai – al Ministero del Commercio, che entro tre mesi sottoporrà la domanda al Consiglio del Lavoro, perchè statuisca sulla opportunità della istituzione e ne determini la circoscrizione”. L’obbligatorietà su base provinciale era potenzialmente volta ad evitare che il disinteresse o l’ostilità delle parti sociali, più volte accertate nei frequenti casi di diserzione delle urne e di ostracismo, impedissero di usufruire dei benefici effetti dell’istituto probivirale in quel territorio225. Di analogo tenore era la
previsione di un collegio a competenza generica. Sotto altro aspetto, la rimessione dell’iniziativa agli “enti locali” fungeva da freno per ulteriori ingerenze da parte del Governo. Certo, il modello che ne risultava era misto, data l’obbligatorietà dell’istituzione per lo meno nel capoluogo di provincia e la facoltatività in tutti gli altri luoghi.
A parere di Mortara l’istituzione dei collegi avrebbe dovuto seguire alla proposta dell’Ufficio del lavoro approvata dal Consiglio superiore del lavoro, mediante
8) Conviene revocare il divieto delle memorie scritte a difesa?
9) Conviene istituire una speciale giurisdizione d’appello, ed è opportuno limitarla ai ricorsi per eccesso di potere ed incompetenza, od estenderla al giudizio di merito, col precetto che prevalgano i dettami dell’equità?
10) Conviene istituire Collegi misti o di competenza generica nei luoghi dove non possono istituirsi Collegi speciali per le piccole industrie?
11) Conviene affidare ai Collegi altre funzioni di volontaria giurisdizione? 12) Conviene retribuire con medaglie di presenza l’opera dei probiviri? 13) Conviene rendere gratuito il procedimento?
14) Conviene modificare le disposizioni ora vigenti sull’onere delle spese elettorali, d’impianto e di funzionamento dei Collegi?
15) Conviene mantenere circoscritta alle parti contendenti l’efficacia delle sentenze dei Collegi, o non gioverebbe meglio allargare i confini entro i quali si svolge l’autorità del giudicato, estendendone gli effetti alle controversie identiche che possono sorgere in tutto il territorio di competenza del Collegio, per evitare la ripetizione contemporanea o immediatamente successiva di controversie analoghe a quella decisa quando sia unica o identica la causa del dissidio?”.
224 G. Montemartini, A S.E. On. Luigi Rava Ministro di agricoltura, industria e commercio, cit., pp. 1-4. 225 A. Ascoli, La riforma della legge sui probiviri, cit., p. 473 e Ufficio del lavoro, I probiviri industriali.
emissione di un decreto reale su iniziativa del ministro di agricoltura industria e commercio, d’accordo col ministro di grazia e giustizia226.
Che il progetto Cabrini corresse sul binario dell’antinomia obbligatorietà-facoltatività si evince anche dalla norma prevista per il caso di astensione degli elettori alla nomina dei probiviri, la cui scelta veniva rimessa al sorteggio effettuato dal presidente del tribunale227. Sistema accolto con giudizi diversi in dottrina: ad esempio, tra gli altri,
Ascoli vi preferiva il sistema della nomina da parte di un pubblico funzionario; Amar lo riteneva efficace come minaccia di probiviri non graditi agli elettori; Barassi lo scongiurava in quanto “snaturamento di quell’istituto nelle sue basi che mi sembrano fondamentali”; Cognetti de Martiis infine lo ammetteva solo per le controversie collettive228.
Altra caratteristica del progetto di legge Cabrini era il potenziamento del ruolo delle classi operaie e industriali nel procedimento di formazione del collegio, sia come affidamento delle elezioni alle rispettive associazioni e alle Camere del lavoro, sia come nomina del presidente del collegio da parte degli stessi membri in adunanze plenarie229.
La seconda innovazione avanzata dal deputato Cabrini concerneva l’estensione della competenza dei collegi. Sul piano subiettivo, a parte l’idea di ampliare i tipi di soggetti
226 L. Mortara, Per la riforma della legge sui probiviri 15 giugno 1893, in “Giurisprudenza italiana”, 1904, vol.
56, p. 26.
227 Articolo 21sexies: “In caso di astensione degli elettori industriali od operai dalla votazione per la nomina
dei probiviri si ripete di diritto la votazione la domenica successiva senza uopo di nuova convocazione. Perdurando l’astensione, entro otto giorni dalla seconda convocazione il Presidente del Tribunale estrarrà i probiviri, a sorte, nella lista di quella classe che si è astenuta dalla votazione e in numero corrispondente a quello dei membri effettivi non eletti del Collegio, più altrettanti supplenti.
I membri effettivi sorteggiati, che abbiano giusti motivi di ricusa potranno essere esentati con regolare decreto del Presidente del Tribunale; che, contemporaneamente, con lo stesso decreto chiamerà a prenderne il posto, in numero corrispondente, i sorteggiati come supplenti.
Qualora poi i sorteggiati si rifiutassero di assumere l’Ufficio, salve le penalità di cui all’art. 22bis, il Collegio si riterrà validamente costituito con i soli Probiviri che saranno stati eletti dalla parte diligente.
Queste norme si applicano anche alle elezioni per la Commissione provinciale di cui all’art. 12”.
228 Egli proponeva di “distinguere fra giurisdizione sulle controversie individuali e giurisdizione sulle
controversie collettive. Quella ha tratto all’ordine privato; questa quasi sempre all’ordine pubblico: ne consegue che nell’un caso il sorteggio d’ufficio urta sempre contro la libera estrinsecazione della volontà degli interessati; toglie fiducia alla istituzione, non è mai pienamente giustificato; né vale, d’altronde, quale rimedio all’irregolare funzionamento dei collegi. Nel secondo caso, invece, la nomina d’ufficio è sempre giustificata dalla necessità di tutelare l’ordine pubblico e l’interesse generale dei consociati”. Per tutti gli autori citati, ed altri, vedi Ufficio del lavoro, I probiviri industriali. Inchiesta per la riforma della legge 15 giugno
1893, cit., pp. 28-30.
229 Ufficio del lavoro, I probiviri industriali. Inchiesta per la riforma della legge 15 giugno 1893, cit., pp. 10-12 e
18-19. Il Mortara, in una col Porro, reputava che la proposta di affidare alle associazioni delle classi sociali l’elezione dei probiviri avrebbe avuto ristretta applicazione, per il connubio tra sviluppo vitale delle associazioni medesime e buon funzionamento dei collegi. L’autore pertanto proponeva “l’istituzione di un tribunale provvisorio, a competenza mista o generica, con organizzazione analoga ai tribunali di scabini esistenti per alcuni giudizi penali in vari stati germanici”. La provvisorietà derivava dal dovere detto scabinato anticipare la nascita di un collegio probivirale una volta accertatene le condizioni favorevoli all’istituzione; ed infatti esso poteva già costituirsi a tempo determinato.
eleggibili, si attribuivano alla giurisdizione probivirale anche le controversie riguardanti gli impiegati di commercio e gli amministratori, direttori, impiegati e operai di cantieri e stabilimenti statali (artt. 1 e 45)230. Si manifesta qui quella
tendenza, propria della dottrina dei primi del Novecento, ad individuare nel più ampio genus del contratto di lavoro – che assume adesso una forma distinta ed un contenuto più ampio rispetto alla locatio operarum – più species connotative. Già Barassi aveva considerato la nozione di contratto di lavoro comprensiva della locatio
operarum, della locatio operis in tutte le sue forme e di altre figure intermedie come il
mandato o la commissione commerciale231. Successivamente il Cogliolo, partendo da
una concezione generale dell’istituto lavoro, caratterizzata dal riferimento alla “dazione del lavoro umano”, ne indicava quali istituti derivati: il contratto operaio agricolo, il contratto operaio industriale, il contratto di servizio, il contratto dei vetturini, il contratto dei salariati pubblici, il contratto di appalto, il contratto di lavoro intellettuale, il contratto di impiego privato, il contratto di impiego pubblico232.
In realtà il progetto Cabrini riproponeva le stesse questioni discusse nei vari disegni di legge sull’istituzione dei probiviri e che, non risolte o comunque destinate all’eterno compromesso, avevano reso l’istituto legale parzialmente inadeguato agli scopi per i quali era stato voluto ed era sorto. Venivano, infatti, nuovamente prospettate le diatribe sull’opportunità di una distinzione tra ufficio di conciliazione e giuria, di una magistratura d’appello, della presentazione di memorie scritte, della pubblicità delle udienze, di un’indennità ai probiviri, nonchè sulla capacità processuale di minori e donne maritate, sulle spese del giudizio, sui limiti della competenza per valore233.
230 Ufficio del lavoro, I probiviri industriali. Inchiesta per la riforma della legge 15 giugno 1893, cit., pp. 65-
69.
231 L. Barassi, Il contratto di lavoro nel diritto positivo italiano, Milano, Società editrice libraria, 1901, pp. 19-22. 232 P. Cogliolo, Il contratto di impiego, in Scritti vari di diritto privato, Torino, UTET, 1910, p. 318. È
interessante notare come Vadalà Papale, che distingue nettamente “contratto di lavoro” e contratto professionale, pur specificando che il primo differisce dalla locatio operarum per le sue condizioni di esercizio, considera forme del contratto di lavoro: la prestazione d’opera degli impiegati e dei pubblici funzionari, dei ferrovieri, degli impiegati delle grandi compagnie e degli apprendisti; cfr. G. Vadalà Papale,
Il contratto di lavoro. relazione al IV congresso giuridico nazionale (Napoli 1897), Napoli, Stabilimento tipografico
Cav. A. Tocco, 1897, pp. 29-33.
233 Secondo gli articoli 4 e 5 del progetto, presso i collegi devono essere costituiti un ufficio di conciliazione
ed una giuria. Per le cause non superiori a 25 lire, però, è lo stesso ufficio di conciliazione a costituirsi in giuria, nel caso di non riuscita conciliazione, e a giudicare la controversia sovranamente e senza appello. Inappellabili sono pure le decisioni della giuria per le cause di valore non superiore alle 100 lire. Per le cause eccedenti, è ammesso l’appello solo per motivi d’incompetenza od eccesso di potere dinanzi alla Commissione provinciale dei probiviri (art. 11). Per quanto concerne la presentazione di memorie scritte, in realtà il progetto Cabrini nulla dispone, mentre l’Ufficio del lavoro formula al riguardo un apposito quesito. Ciò è dovuto al fatto che, nel progetto di legge in esame, la questione delle memorie scritte è strettamente legata all’introduzione della rappresentanza tecnica. Gli articoli 10 e 33, sanciscono che “gli industriali, i commercianti, i capi d’arte nonché gli impiegati, gli operai e gli apprendisti possono deferire ad una o più persone di loro fiducia che risultino inscritte nelle liste elettorali dei Probiviri per il Collegio adito, ed anche ad associazioni professionali inscritte presso l’Ufficio del Lavoro, l’incarico di rappresentarli nei giudizi innanzi ai Collegi di Probiviri; tale mandato deve risultare da atto scritto.
Certamente più ardito è stato, però, l’aver reso più chiari alcuni aspetti attinenti all’estenzione della competenza per materia e all’efficacia delle decisioni dei collegi. I probiviri infatti erano competenti “per la risoluzione delle controversie individuali e collettive attinenti alla interpretazione, alla esecuzione ed alla risoluzione dei contratti di locazione di opere fra industriali, commercianti e capi d’arte da un lato e impiegati, operai ed apprendisti dall’altro; delle controversie fra impiegati, operai ed apprendisti fra di loro; e di ogni altra in dipendenza di rapporto del contratto di lavoro fra conduttore e locatore d’opera in generale” (art.1). Inoltre, l’ufficio di conciliazione, ed anche la giuria su accordo delle parti, potevano essere aditi per tutte le controversie “precedenti, concomitanti e susseguenti la stipulazione o risoluzione del contratto di locazione d’opera, qualunque ne sia il valore” (artt. 9 e 9bis). Ed allora è vero che tutte le questioni di lavoro vennero attratte dalla giurisdizione dei collegi, specialmente nella fase conciliativa: una gamma di rapporti e controversie di disparata natura, ad esempio giuridiche ed economiche . Ma è altrettanto vero che sostanzialmente nulla cambiò rispetto alla legge del 1893; vennero soltanto specificate materie che già rientravano nella competenza dell’ufficio di conciliazione e della giuria. Ed infatti l’articolo 9bis sembra riproporre l’articolo 12 della legge istitutiva, essendo comunque l’accordo delle parti il presupposto per dare avvio all’arbitrato234.
La rappresentanza delle parti è gratuita.
In questi casi il verbale di conciliazione ed i giudicati del Collegio obbligano tanto le persone intervenute quanto i loro mandanti e sono esecutivi in loro confronto. La notificazione degli atti, anche esecutivi, può essere fatta validamente ai soli mandatari”. Questo sistema, invero, era in grado di riequilibrare quello previsto nella legge del 1893, che ammetteva solo per l’industriale la possibilità di delegare in giudizio uno dei suoi impiegati. Viene invertito anche il criterio di pubblicità delle udienze. L’articolo 38, infatti, nello stabilire il principio generale di pubblicità delle udienze, al secondo comma statuisce che “l’ufficio può deliberare che l’udienza prosegua a porte chiuse quando ragioni di moralità o di segretezza lo richiedano”. Inoltre, l’articolo 38bis del progetto attribuisce al presidente del collegio il compito di disciplinare l’udienza e di mantenere l’ordine pubblico anche attraverso l’ausilio della pubblica forza. Inoltre “le adunanze plenarie del collegio possono essere pubbliche quando quattro membri del collegio (due per ciascuna classe) lo richiedano”. L’adeguata pubblicità alle decisioni viene data attraverso “affissioni nell’aula delle udienze durante sei mesi e con tutti quei modi di pubblicità che di volta in volta la Presidenza deve determinare” (art. 43). Ai probiviri e al cancelliere vengono adesso concessi una medaglia di presenza e un’indennità di trasferta; ma viene introdotta anche la multa per il proboviro sorteggiato dal Tribunale che si rifiuti di assumere l’ufficio. Le spese del procedimento vengono ripartite tra vari enti: quelle “per l’impianto e il funzionamento del Collegio sono inserite nel bilancio del Ministero di grazia e giustizia.
Le spese per la formazione delle liste elettorali sono a carico dei singoli Comuni; quelle per la revisione delle liste da parte delle Commissioni provinciali sono a carico della Provincia; le spese per le elezioni sono anticipate dai Comuni Capoluoghi di circoscrizione e ripartire pro rata fra i Comuni appartenenti alla sezioni medesima” (art. 43quater).
Infine, l’articolo 35 aggiunge alle regole sulla capacità dei minori un terzo comma che autorizza la donna maritata a stare in giudizio innanzi ai Collegi senza la necessità dell’autorizzazione maritale.
234 Il Cognetti de Martiis, nel discutere della competenza dei collegi in materia di controversie collettive,
con particolare riferimento a quelle precedenti la stipulazione del contratto, si augurava che i collegi di probiviri italiani venissero trasformati, pena l’obsolescenza, in istituti del tipo degli organi di conciliazione e di arbitrato inglese e americano. Ma nella proposta di legge Cabrini, la facoltà per la giuria di decidere in materia era subordinata al previo accordo delle parti. Analogamente il Contini lamentava la scarsa
Non poche sono state le critiche della dottrina coeva alla previsione di una competeza per le controversie precedenti la stipulazione del contratto. Per Ascoli di trattava di “un ritrovato molto illiberale”, in quanto chiunque avrebbe potuto (teoricamente) adire i collegi in relazione a contratti che non sarebbero mai stati stipulati. Così, forse, quella parte del testo doveva essere interpretata come facente riferimento alle controversie scaturenti dalla fase delle trattative, con la necessità dunque che, al momento dell’incardinamento del procedimento, sussistesse un interesse attuale. A
fortiori se si considera che anche collettività avrebbero potuto adire i collegi235. Mortara
parlava di “una figura del diritto di azione nuova addirittura per la scienza processuale, che fino ad ora concepì il diritto d’azione come nascente dal presupposto