Prima di volgere l’attenzione alle varie proposte di riforma della legge istitutiva dei collegi probivirali, ed anche in funzione di un migliore approccio alla tematica, non può prescindersi dall’analisi di quello che non c’è, e che invece avrebbe dovuto esserci, nella legge 295/1893.
Non rientravano nella competenza dei collegi le controversie attinenti a rapporti di lavoro svolgentisi presso gli stabilimenti esercitati dallo Stato o concernenti il lavoro agricolo. Per quanto riguarda il primo profilo di incompetenza, una proposta – al fine di eliminare un privilegio dello Stato che, al contrario, nella sua veste di datore di lavoro era tenuto a dare il buon esempio – era stata presentata dal deputato Maffi nel suo primo progetto sull’istituzione dei probiviri, tenuto conto delle risoluzioni adottate dal Congresso della Federazione operaia lombarda svoltosi a Milano nel febbraio del 1884170. Ma l’articolo 9 (che comprendeva “nella competenza del collegio
le controversie fra i direttori e gli operai addetti agli stabilimenti esercitati direttamente dallo stato per proprio conto”) veniva soppresso già all’esame della Commissione parlamentare che esaminò il progetto171. Il ministro Chimirri, dal canto
suo, dipingeva una visione ideale dei rapporti di lavoro con l’Amministrazione statale, i quali tra l’altro erano discipilinati tramite “speciali ordinamenti e sanzioni”172. Si
scelse infine una soluzione pilatesca, analogamente al settore agricolo, e cioè di attendere e valutare i risultati della nuova istituzione nel settore industriale, per poi magari estenderlo agli altri ambiti dapprima esclusi173.
Più complessa è, invece, la questione della mancata istituzione dei probiviri in agricoltura. Anche in questo caso, i motivi giustificatori attengono alla specialità e delicatezza dei rapporti di lavoro agricoli e all’esigenza di verificare previamente il funzionamento dei collegi nei rapporti di lavoro industriali.
Nel disegno di legge Berti, il tema del probivirato agricolo venne connesso all’esigenza di “uno speciale Codice rurale”174. Ed è così che, nel 1886, veniva invitato il Consiglio
superiore di agricoltura ad emettere un parere sulla proposta di legge sui probiviri in
170 Istituzione dei collegi di probi-viri. Proposta di legge d’iniziativa del deputato Maffi Antonio presa in
considerazione nella seduta del 6 marzo 1890, cit., pp. 2-3.
171 Istituzione dei collegi di probi-viri. Relazione della Commissione sulla proposta di legge d’iniziativa del
deputato Maffi Antonio presa in considerazione nella seduta del 6 marzo 1890, cit., p. 8.
172 Probiviri. Disegno di legge presentato dal ministro di agricoltura, industria e commercio Chimirri, di
concerto col ministro di grazia, giustizia e dei culti Ferraris. Seduta del 16 maggio 1891, cit., p. 12.
173 Probiviri. Relazione della Commissione sulla proposta di legge d’iniziativa del deputato Maffi presa in
considerazione nella tornata del 25 aprile 1891 e sul disegno di legge presentato dal Ministro d’agricoltura, industria e commercio Chimirri di concerto col Ministro di grazia, giustizia e dei culti Ferraris nella seduta del 16 maggio 1891. Seduta del 19 giugno 1891, cit., pp. 5-6.
174 Istituzione dei probiviri. Disegno di legge presentato dal presidente del consiglio dei Ministri Depretis di
concerto coi Ministri di grazia, giustizia e dei culti Savelli e di agricoltura, industria e commercio Berti. Seduta del 30 maggio 1883, cit., p. 8.
agricoltura redatta da Enea Cavalieri, su incarico del Governo175. Ma il Consiglio
superiore di agricoltura nel dicembre 1887 sanciva definitavamente l’abbandono dell’esame della proposta e rinviava ogni questione all’esame del Governo, “considerato che nel disegno di legge sui probiviri in agricoltura si contengono disposizioni concernenti l’ordinamento giudiziario in discussione presso il Parlamento”176.
Il problema, lungi dall’essere risolto, verrà rimandato di volta in volta, a causa di quelle “difficoltà dipendenti dalla maggior complessità dei rapporti giuridici, cui danno luogo i contratti agrari, dalle rigide norme del codice che li disciplina o dal difetto negli operai della campagna di quello spirito di associazione che si riscontra negli operai dell’industria”177. Ciò avvenne nonostante la presentazione di diversi
disegni di legge concernenti proprio l’istituzione dei probiviri in agricoltura178.
È stato messo in luce come “la lotta contadina costituisce turbativa ancor più insidiosa delle agitazioni operaie, in quanto tendenzialmente incontrollabile e non circoscritta sul piano sindacale”. Inoltre, la maggiore difficoltà per il Governo di regolare i rapporti di lavoro agricoli stava nel fatto che un miglioramento delle condizioni di lavoro dei contadini presupponeva un cambiamento “delle regole economiche alla base della distribuzione della proprietà”179. Anche perchè il coltivatore del fondo “ha
il compito di mantenere in efficienza la capacità produttiva del fondo, di mantenere la
175 E. Cavalieri, La questione dei probiviri in agricoltura, Roma, Tip. E. Botta, 1888. Nella sessione del giugno-
luglio 1886, il Consiglio superiore di agricoltura aveva esaminato il disegno di legge sull’istituzione del probivirato agricolo d’iniziativa del ministro Grimaldi. Ma, nonostante i voti favorevoli, il disegno non raggiunse mai l’assemblea legislativa. Nel 1884, l’Associazione italiana dei conduttori di fondi, relatore l’onorevole Cagnola, aveva presentato un altro schema di legge sui probiviri in agricoltura (Relazione
all’Associazione italiana dei conduttori di fondi sulla istituzione dei probi-viri nelle questioni agrarie, del deputato Cagnola, Lodi, Tipografia Quirico & C., agosto 1884).
176 Istituzione dei collegi di probi-viri. Proposta di legge d’iniziativa del deputato Maffi Antonio presa in
considerazione nella seduta del 6 marzo 1890, cit., p. 5.
177 Istituzione dei Collegi di «Prob-iviri». Disegno di legge presentato dal ministro di agricoltura, industria e
commercio Lacava, di concerto col ministro di grazia, giustizia e dei culti Bonacci. Seduta del 1° dicembre 1892, cit., p. 4. Secondo il Passaniti, “per la questione contadina, l’ingenua fiducia nell’autoproduzione giurisprudenziale delle regole contrattuali, lo stimolo costante ad ogni prospettiva di riforma si traduce nella politica dell’astensione” (P. Passaniti, Filippo Turati giuslavorista. Il socialismo nelle origini del diritto del lavoro, Piero Lacaita editore, Manduria, 2008, p. 262).
178 Si tratta del disegno di legge n. 248/1893 presentato dai Ministri Lacava e Arnò, della proposta di legge
Pozzatto del 1901 e del disegno di legge Baccelli e Cocco-Ortu presentato alla Camera il 14 maggio 1902. Quest’ultimo venne assegnato all’esame di una Commissione parlamentare, tuttavia mai radunatasi. Cfr. Di Franco, voce Probiviri, cit., p. 265; C. Trebeschi, Conflitti e contratti di lavoro in agricoltura, in Accademia nazionale dei Lincei, Giornata Lincea in ricordo di Enrico Redenti ..., cit., p. 127; P. Passaniti, Storia del diritto del
lavoro. La questione del contratto di lavoro nell’Italia liberale (1865-1920), cit., pp. 338-351. Per un raffronto tra i
tre progetti vedi Istituzione di Collegi di probiviri per l’agricoltura, l’industria e il commercio. Disegno di legge
presentato dal ministro di agricoltura, industria e commercio Cocco-Ortu di concerto col ministro di grazia e giustizia e dei culti Orlando. Seduta del 27 novembre 1909, in Atti parlamentari. Camera dei deputati. Disegni di legge e
relazioni, doc. n. 269, pp. 489-495.
179 P. Passaniti, Storia del diritto del lavoro. La questione del contratto di lavoro nell’Italia liberale (1865-
qualità di coltivabile alla terra”, in ogni tipo di contratto agrario180. Questi, secondo
lo schema del Guidi, sono raggruppabili in tre diverse categorie: il contratto di affitto del fondo – dove l’obbligazione primaria è il pagamento del canone – rientrerebbe tra i contratti di locazione di cose; i contratti di salariato fisso e di bracciantato sarebbero invece un esempio di locazione di opere, per essere l’obbligazione principale la prestazione del lavoro, vuoi con carattere di continuità o meno. Infine, il contratto di mezzadria (o masseria o colonia) sarebbe un tipo misto, poichè l’elemento lavorativo incide anche sulla misura del canone181.
A ciò aggiungasi che il quadro agrario italiano era alquanto diversificato tra le varie regioni e che tale diversità traeva origine dal superamento del sistema feudale e dal conseguente processo di frammentazione ed allo stesso tempo di accentramento delle terre, verificatosi tra Sette e Ottocento182.
Ad un Nord, dove erano presenti modelli di sfruttamento industriale e di capitalizzazione delle terre, si contrapponeva un Sud popolato prevalentemente di braccianti e salariati; mentre il modello mezzadrile era sparso su tutto il territorio. Questo è il quadro che emerge dall’inchiesta Jacini, condotta tra il 1877 ed il 1885, come studio base per successive riforme da attuare nel settore agricolo183.
Tuttavia, anche agli inizi del secolo la situazione non può dirsi mutata, come risulta dalle indagini svolte nei primi del Novecento. Venne utilizzato, anche in quest’ambito, lo strumento dell’inchiesta per conoscere le reali condizioni di lavoro dei contadini e lo sviluppo dell’agricoltura nelle singole regioni, primo passo verso una riforma della legislazione dei contratti agrari, ancora inattuata184.
Si sviluppa, invece, un nuovo modo di esercizio di gestione del lavoro agricolo: l’affittanza collettiva a conduzione unita ed a conduzione divisa. Il primo tipo era
180 U. Guidi, I contratti agrari nel diritto vigente, Milano, Ditta tip. editr. Libr. Luigi Di Giacomo Pirola, 1921,
p. 22.
181 Sui contratti agrari vedi T. Bruno, voce Contratto agrario, in “Digesto italiano”, vol. VIII, parte III,
Unione Tipografico Editrice, Torino, 1898-1900, pp. 408-422.
182 Cfr. L. Dal Pane, Storia del lavoro in Italia dagli inizi del secolo XVIII al 1815, cit., pp. 37-55, pp. 137-147 e
pp. 223-252.
183 Sui risultati dell’inchiesta Jacini v. P. Passaniti, Storia del diritto del lavoro. La questione del contratto di lavoro
nell’Italia liberale (1865-1920), cit., pp. 288-294. Per una più ampia contestualizzazione dell’inchiesta agraria
nella vita politica e sociale italiana, v. P. Grossi, Un altro modo di possedere. L’emersione di forme alternative di
proprietà alla coscienza giuridica postunitaria, Milano, Giuffrè, 1977, pp. 276-314.
184 Precisamente, con la legge 16 luglio 1906, venne incaricata una Giunta parlamentare composta di
diciotto membri (nominati per metà dal Senato e per la restante metà dalla Camera) di indagare sulle condizioni dei contadini, sui loro rapporti coi proprietari e sui tipi di patti agrari diffusi nel Sud ed in Sicilia. Un riassunto dei risultati dell’inchiesta si può leggere in Inchiesta sulle condizioni dei contadini nelle
province meridionali e nella Sicilia, in “Bollettino dell’Ufficio del lavoro”, vol. XIII, gennaio-giugno 1910, pp.
1104-1111 e pp. 1380-1383 ed in “Bollettino dell’Ufficio del lavoro”, vol. XIV, luglio-dicembre 1910, pp. 537-542 e pp. 1196-1208 ed in “Bollettino dell’Ufficio del lavoro”, vol. XV, gennaio-giugno 1911, pp. 234- 238 e pp. 424-436. Per una prospettiva comparatistica, A. Caroncini, Note sulla statistica internazionale delle
condizioni dei lavoratori agrari, supplemento al “Bollettino dell’Ufficio del lavoro” n. 10, Roma, Officina
diffuso nell’Emilia, nella Romagna e nella provincia di Mantova; il secondo in Lombardia, Piemonte e anche in Sicilia185. Non può parlarsi propriamente di un
nuovo tipo contrattuale, piuttosto di una modalità di esercizio che si innesta sui patti agrari già diffusi sul territorio. E la diversità di organizzazione (a conduzione unita o divisa) deriva spesso dallo scopo per il quale sono sorte le affittanze: come strumento per combattere la disoccupazione oppure per eliminare la figura del grande affittuario affinchè i contadini potessero interagire direttamente col proprietario186.
Nonostante i vari studi promossi dal Governo e dalle associazioni di categoria, non si riuscì a varare la tanto auspicata riforma dei contratti agrari e la correlata istituzione probivirale187. Nella prassi, però sorgevano numerose Commissioni arbitrali private
con lo scopo di dirimere le controversie insorgenti tra lavoratori agricoli ed i loro datori di lavoro188.
Il primo decennio del Novecento, a causa dell’incremento delle lotte contadine, è quello in cui si riapre il dibattito sui probiviri in agricoltura, visti prorpio come rimedio concreto per evitare quegli aspri conflitti.
Nel maggio 1908 il deputato Alessio presentava una proposta di legge dal titolo “Norme per la conciliazione dei conflitti collettivi fra proprietari, affittuari di fondi e lavoratori agricoli”. Anche in questo caso, come nel disegno di legge sul contratto di
185 Inchiesta della Federazione italiana dei consorzi agrari intorno alle affittanze collettive in Italia, in “Bollettino
dell’Ufficio del lavoro”, vol. VI, luglio-dicembre 1906, pp. 521-523, dove viene data la seguente definizione di affittanza collettiva: “azienda agraria, assunta e condotta, il più frequentemente in affitto, ma anche a mezzadria o in enfiteusi, da un associazione di lavoratori. È a conduzione unita se ha amministrazione e bilancio unici,anche quando più sieno i poderi, di cui l’azienda si compone, e più sieno i lavoratori ai quali i poderi sono stabilmente affidati. È a conduzione divisa quando si ha un contratto unico per l’assunzione in uso della proprietà fondiaria, ma, per tutti gli atti successivi, esistono altrettante aziende a sé quanti sono i poderi in cui la proprietà viene divisa, ognuno dei quali è affidato stabilmente ad un lavoratore con la sua famiglia”.
186 Inchiesta della Federazione italiana dei consorzi agrari intorno alle affittanze collettive in Italia, cit., p.
522.
187 L’unico provvedimento legislativo emanato fu quello sul contratto di lavoro nelle risaie del 1907, nel
quale erano previste le Commissioni arbitramentali per la risicoltura; cfr. L. Di Franco, voce Probiviri, cit., pp. 265-266. Sulla legge 337/1907 rinvio a P. Passaniti, Filippo Turati giuslavorista. Il socialismo nelle origini del
diritto del lavoro, cit., pp. 215-237.
188 Cfr. C. Trebeschi, La giustizia arbitrale nel lavoro agricolo e nelle campagne, con particolare riguardo a quelle
bresciane, Quaderni di sintesi, Brescia, 1975, il quale a p. 11 parla di “istituzione di un probi virato agricolo sui generis, per iniziativa di Amministrazioni locali, o anche nei contratti collettivi”.
Al riguardo, nell’articolo 36 del Capitolato generale per la coltivazione a colonia dei fondi rustici per la provincia di Bologna del novembre 1904, si stabilisce: “In caso di contestazione fra locatore e colono, o fra il vecchio e nuovo colono, fino a che non sorga l’Istituto del Collegio dei probiviri anche per le questioni agrarie, o non si costituiscano nella provincia Camere arbitramentali, dovranno le parti rimetterne la soluzione ad un arbitrato composto di 3 membri dei quali 2 eletti, uno per parte, e il terzo dai primi 2 eletti e, i caso di disaccordo, dal pretore del mandamento nella cui giurisdizione si trova il fondo.
Gli arbitri giudicheranno come amichevoli compositori a senso dell’articolo 11 e seguenti del codice di procedura civile”. Vedi Congresso dei mezzadri della regione bolognese, in “Bollettino dell’Ufficio del lavoro”, vol. II, agosto-dicembre 1904, pp. 917-921.
lavoro189, si tentò un armonioso equilibrio fra istituto probivirale e commissioni
arbitrali e di conciliazione. L’articolo 1, infatti, indicava quali modi per risolvere le controversie di lavoro: collegi di probiviri per l’agricoltura da istituire – pur con delle modifiche alle norme sulla composizione degli stessi190 – secondo la legge 295/1893;
comitati di conciliazione e comitati arbitrali eletti dalle associazioni di proprietari, affittuari e lavoratori registrate presso l’Ufficio centrale del lavoro; commissioni di conciliazione sorte su iniziativa dell’amministrazione locale; arbitri privati.
È evidente quali siano stati i punti deboli della proposta di legge: da un canto la pletora di strumenti individuati per la risoluzione delle controversie di lavoro sembra più rivolta a dare sanzione a quegli istituti operanti di fatto che ad ordinare e regolare un problema. Dall’altro, la centralità attribuita all’interesse collettivo (si fa più volte menzione di “controversie di carattere collettivo” e di “conflitti collettivi”) e alle associazioni registrate non poteva che non essere presa in considerazione dal Parlamento, in quanto innovazione troppo ardita191. L’articolo 1, infatti, nel
determinare l’oggetto della competenza dei citati organi, faceva espresso riferimento a “le controversie insorte fra proprietari, affittuari di fondi o loro associazioni da una parte o pluralità di lavoratori agricoli dall’altra concernenti il regolamento delle prestazioni di lavoro, dei suoi compensi e di qualsiasi altra clausola relativa”.
La particolarità della proposta stava nel fatto che la risoluzione della controversia per la partecipazione indiretta delle associazioni di categoria nei comitati di conciliazione faceva venir meno la necessità per i singoli soggetti di adire i collegi di probiviri nei luoghi in cui esistevano. Doveva trattarsi però di associazioni registrate presso l’Ufficio centrale del lavoro192. Inoltre, venivano indicati i requisiti di capacità
rappresentativa delle associazioni, le quali erano chiamate a tutelare sia l’interesse
189 Vedi il § 12.
190 Per assicurare la composizione paritetica dei collegi erano previste tre distinte liste per proprietari,
affittuari e lavoratori e ad ogni classe spettava un quarto dei seggi del collegio (art. 2).
191 In questo senso il Passaniti, per il quale “il progetto si basa sulla valorizzazione dell’esistente giuridico (la
legge sui probiviri industriali), la valorizzazione dell’esistente sociale (l’intermediazione pubblica e privata), la valorizzazione di qualcosa che non c’è, ma è come se vi fosse all’interno dell’ordinamento (i probiviri agricoli), e soprattutto si fonda sull’elemento della soggettività piena ed esplicita delle associazioni di rappresentanza. Ma il Parlamento, che non riusciva ad approvare una legge sui probiviri agricoli, non poteva certo riuscire nell’impresa di approvare una legge sul riconoscimento della personalità giuridica delle associazioni sindacali” (cfr. P. Passaniti, Storia del diritto del lavoro. La questione del contratto di lavoro nell’Italia
liberale (1865-1920), cit., pp. 347-348).
192 Secondo l’articolo 4, “hanno diritto ad essere registrate presso l’Ufficio del lavoro le associazioni di
proprietari, conduttori di fondi e lavoratori agricoli, che abbiano presentato all’ufficio del lavoro unitamente all’elenco dei soci promotori la copia delle deliberazioni prese per la costituzione dell’associazione e lo statuto sociale contenente le norme per la elezione del Consiglio d’amministrazione, per l’esercizio degli uffici di rappresentanza, per il collocamento dei fondi e per il controllo amministrativo e finanziario delle associazioni da parte dell’assemblea.
Le associazioni così registrate hanno la capacità di contrattare, di stare in giudizio e di avere un patrimonio proprio” nella misura necessaria al loro funzionamento.
collettivo sia l’interesse individuale dei singoli associati193. Associazioni che erano
anche responsabili delle violazioni collettive al concordato o alla sentenza, compiute da almeno il venti per cento degli associati (art. 8)194. Si riconosce, infine, efficacia
normativa al concordato per le parti che lo abbiano stipulato o anche tacitamente accettato (art. 10)195.
Il 20 maggio 1908 successivo veniva presa in considerazione la proposta di legge dei deputati Niccolini, Gucci-Boschi, Fabri, Faelli, Pistoja, Cipriani Marinelli “Sul contratto di lavoro in agricoltura”196. Essa aveva il duplice scopo di disciplinare il
contratto di lavoro agricolo (individuale, familiare e collettivo) e di dirimere i conflitti collettivi “sia con un’opera preventiva e continua di previdenza e pacificazione, sia con l’ordinare tribunali di probiviri e di arbitri pronti ad agire non appena si manifesti la ragione del dissidio senza aspettare che questo sia giunto alle forme più gravi che sono quasi sempre irreparabili”197. Mentre i probiviri avrebbero dovuto essere degli organi
permanenti, ma solo ove il Governo ne avesse riconosciuto l’utilità, gli organi di conciliazione e di arbitrato avrebbero dovuto essere eletti di volta in volta198. In questo
impianto il perno è rappresentato dall’Ufficio locale del lavoro agricolo, costituito dai rappresentanti delle classi partecipanti alla produzione agricola, al quale spetta il
193 L’articolo 3, comma II, della proposta, statuisce: “Ogni lega, unione od associazione avrà diritto ad un
voto per ogni centinaio di soci inscritti sempre che intervenga alla votazione almeno il 60 per cento degli inscritti…”.
194 In questi casi, l’associazione era tenuta al pagamento di una penale della misura di “un decimo dei salari
mancati se vi sia stata sospensione del lavoro e negli altri casi ad un decimo del salario della giornata di lavoro in funzione del numero dei contravventori e della durata della violazione e sempre che in ogni caso il pagamento della penale non sia assorbito oltre il terzo del patrimonio dell’associazione”. Era poi prevista un’azione di regresso dell’associazione nei confronti degli associati, quando la violazione collettiva non fosse stata da essa preordinata
195 Norme per la conciliazione dei conflitti collettivi fra proprietari, affittuari di fondi e lavoratori agricoli.
Proposta presentata da deputato Alessio nella tornata del 14 maggio 1908, in Atti Parlamentari. Camera dei deputati. XXII Legislatura. I Sessione. Disegni di legge e relazioni, doc. n. 205, pp. 280-293.
196 Sul contratto di lavoro nell’agricoltura. Proposta di legge del deputato Niccolini e altri, in Atti Parlamentari.
Camera dei deputati. XXIII Legislatura. Disegni di legge e relazioni, doc. n. 20, pp. 778-795. La proposta di legge era già stata presentata il 27 marzo dello stesso anno. Veniva adesso riproposta con quelle modifiche apportate dalla Commissione parlamentare esaminatrice, di cui facevano parte anche gli onorevoli Lucca, Pozzi Domenico, Raineri, Goglio, Cardani, Cassuto. Per la prima proposta ed i verbali della Commissione vedi Sul contratto di lavoro nell’agricoltura. Proposta di legge presentata dal deputato Niccolini nella tornata del 27
marzo 1908, in Atti Parlamentari. Camera dei deputati. XXII Legislatura. I Sessione. Disegni di legge e