Atto interno e atto atipico.

La problematica dell’atto interno può essere compresa muovendo dalla pre- messa che ai fini della individuazione della natura dell’atto pubblico possono gio- care un ruolo fondamentale gli effetti prodotti dalla dichiarazione. Come si ricor- derà, atto pubblico è non solo quello che postula una diretta percezione da parte del pubblico ufficiale, ma anche quello che, in assenza di una tale percezione, pro- duce effetti “nuovi”, autonomi [v. retro, 3].

Ebbene, là dove assumono rilevanza gli effetti, si pone il problema se essi sono soltanto quelli che operano nei confronti di terzi (atti che potremmo definire e- sterni e – si noti – indubbiamente produttivi di effetti nuovi), oppure anche quelli che non operano direttamente nei confronti di terzi, ma si inseriscono all’interno di un procedimento amministrativo destinato a sfociare in un atto conclusivo che produce effetti nei confronti di terzi (atto interno).

La giurisprudenza fa riferimento a una nozione ampia di effetti, e quindi quali- fica come atti pubblici anche quelli che non producono effetti diretti nei confron- ti di terzi, ma offrono un contributo – per così dire – anche solo informativo al- l’ulteriore sviluppo dell’iter procedimentale.

Così si è affermato che «la nozione di atto pubblico comprende non solo gli atti destinati ad assolvere una funzione attestativa o probatoria esterna, con riflessi diretti ed immediati nei rap- porti tra privati e pubblica amministrazione, ma anche gli atti c.d. interni. Tali devono intendersi sia quelli destinati ad inserirsi nel procedimento amministrativo, offrendo un contributo di co- noscenza o di valutazione, che quelli che si collocano nel contesto di una complessa sequela procedimentale – conforme o meno allo schema tipico – ponendosi come necessario presup- posto di momenti procedurali successivi» [Cass., Sez. V, 6.10.2003, Della Rocca, in Cass. pen., 2005, 841. Nello stesso senso, v. Cass., Sez. V, 12.2.2008, Perrini, in Cass. pen., 2009, 1526, relativa a reports di stampa di esami emocromocitometrici e brogliacci di laboratorio; Cass., Sez. V, 12.12.2006, Fiorentino, in Riv. pen., 2008, 192, relativa a una relazione di servizio di un funzionario A.S.L.; Cass., Sez. VI, 27.10.2005, Guidi, in CED, n. 2260/2006, relativa a un registro di attestazioni di ricezione e consegna rifiuti; Cass., Sez. V, 10.10.2005, Rizzo, in Cass. pen., 2007, 1651, relativa a una proposta di delibera di un Sindaco; Cass., Sez. V, 5.10.2004, Corrao, ivi, 2006, 2178; Cass., Sez. VI, 21.1.2004, Spinelli, ivi, 2005, 3854; Cass., Sez. II, 9.1.2001, Rizzo, ivi, 2002, 2365, relativa a una proposta di delibera di un Consigliere comuna- le; Cass., Sez. V, 18.11.1999, Simionato, ivi, 2000, 2639].

Più nel dettaglio, a chi obiettava che la proposta di delibera non sarebbe un atto pubblico «in quanto esaurisce un “momento” interno dell’attività “procedimentale” della P.A.» la Corte di Cassazione ha osservato che «“la proposta di delibera dà l’avvio all’iter procedimentale” per la formazione dell’atto amministrativo destinato a spiegare rilevanza eventualmente anche nel mondo esterno, ovvero ad esaurire i suoi effetti nell’ambito interno dello stesso organismo col- lettivo avente natura di Ente pubblico […] Essa può ritenersi dotata di autonoma rilevanza come atto amministrativo a sé stante ai fini del procedimento formativo della volontà della P.A. È no- to, invero, che il procedimento amministrativo, quale che sia la sua finalità, si caratterizza all’in- terno per una serie di atti che concorrono tutti alla formazione di quello conclusivo, ma ciascu- no ha di per sé autonomia giuridica, in quanto proveniente da organo che opera sulla base del- la propria specifica competenza strumentale alla creazione dell’atto conclusivo» [Cass., Sez. II, 9.1.2001, Rizzo, cit.].

Sul punto è interessante notare come si assista a una ulteriore torsione delle falsità nel senso della tutela del buon andamento della pubblica amministrazione. Ciò che suscita perplessità di questa prospettiva non è tanto il carattere interno dell’atto, quanto piuttosto il rischio di svincolare le falsità da una percezione di- retta o comunque da un potere di controllo diretto e immediato in ordine ai fatti che stanno alla base della dichiarazione. Dovendosi ribadire che se tale espansio- ne ha una sua plausibilità in ordine al falso materiale, al contrario rispetto al falso ideologico non convince, visto che non è razionalmente e funzionalmente corretto scindere la dichiarazione di veridicità dalla conoscenza e/o il “sindacato” dei fatti. Leggermente più complesso il discorso per quanto concerne gli atti “atipici”. Anzitutto si deve precisare che molto spesso con il termine atto atipico si intende in realtà l’atto interno.

In questa prospettiva si muove quella giurisprudenza che definisce atto atipico «ogni scritto redatto dal pubblico impiegato e dal pubblico ufficiale per uno scopo inerente alle loro funzio- ni, anche quando si tratti di atti di corrispondenza, interna o esterna, o comunque, di atti inter- ni alla p.a., anche non tassativamente previsti dalla legge: ciò che rileva è la provenienza del- l’atto dal pubblico ufficiale nell’esercizio delle sue funzioni ed il contributo da esso fornito – in termini di conoscenza o di determinazione – ad un procedimento della pubblica amministra- zione» [Cass., Sez. V, 9.2.1999, Andronico, in Cass. pen., 2000, 377].

Queste ipotesi, in virtù della coincidenza tra atto interno e atto atipico, devono essere trattate alla stessa stregua degli atti interni.

Senza dubbio diversi sono i casi in cui con l’espressione “atipico” ci si riferisce al fatto che il documento non è previsto dalla legge o che comunque una deter- minata forma documentale non è imposta dalla legge. In argomento si deve regi- strare un contrasto giurisprudenziale. Un primo orientamento ritiene infatti che hanno natura di atti pubblici anche gli atti non previsti dalla legge o le cui modali- tà non sono imposte da una disciplina legislativa, ma che siano compilati da pub- blici ufficiali per attestare l’attività da loro svolta per lo stesso ente.

Così si è affermato che «anche un atto atipico può essere inquadrato nella categoria degli atti pubblici, purché dotato di capacità rappresentativa dell’attività svolta o percepita. Pertanto non rileva affatto che il documento contenente la falsa attestazione non sia previsto da un’espressa norma che ne indichi i requisiti di forma» [Cass., Sez. V, 21.11.2003, Giordano, in

Riv. pen., 2005, 346. Nello stesso senso, v. Cass., Sez. V, 2.12.2008, D’Agostino, in CED, n. 16895/2009, dove si afferma che «rientra nella categoria degli atti pubblici, non solo il docu- mento espressamente previsto da determinate norme, ma anche qualsiasi documento che, benché non imposto dalla legge, sia stato compilato dal pubblico ufficiale nell’esercizio delle sue funzioni, per documentare, sia pure nell’ambito interno dell’amministrazione pubblica, la regolarità degli adempimenti ai quali è obbligato o circostanze di fatti caduti sotto la sua perce- zione diretta o comunque ricollegabili a tali adempimenti»; Cass., Sez. VI, 25.9.2006, Scatti, in Guida dir., 2006, Dossier 10, 69, concernente il registro modello E avente la funzione di attesta- re che gli atti sono pervenuti a mezzo posta e che per una prassi invalsa nell’ufficio notifiche del Tribunale d’Imperia era di fatto utilizzato per assolvere a funzioni documentative dell’esito di procedure esecutive; Cass., Sez. V, 27.4.2006, Accarpio, in CED, n. 19152/2006, dove si af- ferma che «hanno natura di atti pubblici i registri, pur non previsti dalla legge, che siano compi- lati da pubblici ufficiali per attestare l’attività da loro svolta per lo stesso ente, per prassi ricono- sciuta dall’ente pubblico di appartenenza, sia pure a soli fini statistici ed organizzativi»; Cass., 19.9.2003, Patti, in Dir. giust., 2003, n. 46, 106, in relazione a una fattispecie in cui erano stati formati falsi verbali di aggiudicazione nei quali si dava atto, contrariamente al vero, della pre- senza di taluni testimoni all’apertura delle buste; nonostante la procedura seguita costituisse un quid pluris rispetto a ciò cui l’ente era tenuto, nondimeno restava il fatto che gli imputati, fun- zionari e dipendenti pubblici, avevano seguito, sia pure per libera scelta, un iter procedimentale nel quale avevano inteso documentare i vari passaggi, discostandosi dalla realtà degli accadi- menti; Cass., Sez. V, 10.3.1994, Giordano, in Cass. pen., 1994, 2689, relativa a registro in cui gli agenti di custodia preposti alla portineria di un istituto di pena avevano l’obbligo di annotare le generalità delle persone per qualsiasi motivo ammesse all’interno dell’istituto].

Altro orientamento, invece, assai più rigoroso, attribuisce rilevanza soltanto

agli atti tipici: «la tutela penale prevista dall’art. 479 c.p. si riferisce soltanto agli atti “propri” o “tipici” della pubblica amministrazione in quanto alla stessa riser- vati in via esclusiva e non anche agli atti che, pur essendo in qualche modo con- nessi all’esercizio dell’attività pubblica, mancano della tipicità perché suscettibili di essere posti in essere da qualsiasi interessato» [Cass., Sez. V, 20.1.2004, Genti- le, in CED, n. 7330/2004].

Paradigmatica in argomento la questione della corrispondenza. Da un lato in- fatti si è affermato che costituisce atto pubblico «la lettera con la quale il Sindaco risponde ad una formale richiesta di informazioni rivolta all’ufficio comunale, quando essa comprovi una attività valutativa e ricognitiva da parte del pubblico ufficiale redigente» [Cass., Sez. V, 11.11.1997, Marinone, in Cass. pen., 1999, 857]. Dall’altro lato, in termini diversi, si è precisato che «la lettera inviata dal Sindaco, non protocollata fra gli atti del Comune, non può essere considerata un atto emesso nell’esercizio dell’attività amministrativa e tendente a incidere su di essa

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