Il 3 aprile 2019 la Commissione avviava un'ulteriore procedura d'infrazione nei confronti della Polonia inviando alla Polonia una lettera di costituzione in mora. La Commissione riteneva che il nuovo regime disciplinare compromettesse l’indipendenza giudiziaria dei giudici polacchi e non desse le necessarie garanzie per tutelarli dal controllo politico. La legge in materia permetteva che i giudici fossero sottoposti ad indagini, procedimenti e sanzioni sulla base delle decisioni giudiziarie che essi assumevano nell’adempimento del loro ufficio, riguardanti anche l’esercizio del loro diritto a norma dell’art. 267 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) di richiedere il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Il regime disciplinare non garantiva l’indipendenza e l’imparzialità della nuova sezione disciplinare della Corte suprema, composta esclusivamente da giudici nominati dal Consiglio nazionale della magistratura, a sua volta nominato politicamente dal Sejm. Il principio del giudice naturale precostituito per legge veniva meno nell'ordinamento giuridico polacco, in quanto il Presidente della sezione disciplinare poteva stabilire caso per caso e con ampia discrezionalità quale giudice disciplinare di primo grado avrebbe
trattato un determinato caso promosso nei confronti di un giudice ordinario. Inoltre il ministro della Giustizia poteva mantenere pendenti, anche per lungo tempo, le accuse formulate nei confronti dei giudici ordinari attraverso i responsabili dell’azione disciplinare nominati dal ministro. Il Governo polacco aveva due mesi di tempo per rispondere.
La risposta della Polonia non soddisfò la Commissione che decise di passare alla fase successiva della procedura, con l’invio di un parere motivato il 17 luglio 2019. Le autorità polacche disponevano di altri due mesi di tempo per adottare le misure necessarie a conformarsi al parere motivato. In caso contrario, la Commissione poteva decidere di deferire il caso alla Corte di giustizia dell'Unione europea.
Puntualmente, il 10 ottobre 2019 la Commissione deferiva alla Corte di Giustizia europea il caso polacco aprendo la causa C-791/19 relativa al nuovo regime disciplinare dei giudici, chiedendo un procedimento accelerato. Allo stato attuale, non è stata ancora pubblicata sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, non è ancora stata individuata la composizione della Corte, né indicato il nominativo del giudice relatore e dell'Avvocato generale.
La Commissione appare quanto mai determinata a sottoporre alla Corte di giustizia i problemi attinenti allo Stato di diritto che incidono sull'applicazione del diritto dell'UE come nel caso della Polonia dove è evidente che queste problematiche non possono essere risolte mediante il bilanciamento dei poteri a livello nazionale.
Laddove le garanzie nazionali dello Stato di diritto non sembrano in grado di far fronte alle minacce arrecate ad esso in uno Stato membro, è responsabilità comune delle istituzioni dell'Ue e degli Stati membri intervenire per rimediare la situazione. Oltre all'obbligo comune di difendere i valori dell'Ue, esiste un interesse comune ad affrontare questioni come le minacce all'indipendenza delle Corti costituzionali o della magistratura, prima che possano compromettere l'attuazione del diritto, delle politiche o dei finanziamenti dell'Ue.
CAPITOLO SETTIMO
CONCLUSIONI
7.1 Il programma di azione della Commissione europea per rafforzare lo Stato di diritto
L'Unione europea sta attraversando una significativa crisi dello Stato di diritto in alcuni Paesi membri151, in primis Polonia e Ungheria. I meccanismi di tutela dei valori
fondamentali descritti nel Trattato sull'Unione europea e nel Trattato sul funzionamento dell'Unione europea si sono rivelati alquanto inadeguati. Per tale motivo la Commissione si è vista costretta a cercare altrove gli strumenti per rimediare alle deficienze strutturali emerse negli Stati membri e sembra aver trovato una valida alleata nella Corte di giustizia. L'applicazione dell'art.7 TUE resta uno strumento eccezionale, ma anche il più emblematico, che consente all'Ue di agire in caso di gravi carenze in materia di Stato di diritto in uno Stato membro. E' stato avviato in due casi: nel dicembre 2017 dalla Commissione nei confronti della Polonia e nel settembre 2018 dal Parlamento europeo nei confronti dell'Ungheria, andandosi poi ad arenare in Consiglio di fronte allo scoglio dell'unanimità. Per l'applicazione pratica dell'articolo il Consiglio ha dovuto stabilire nuove procedure, che devono ancora dimostrare di essere pienamente efficaci.
Nella comunicazione del 3 aprile 2019152la Commissione europea ha presentato una
panoramica degli attuali strumenti per affrontare le sfide in materia di Stato di diritto all'interno dell'Unione ed ha aperto un dibattito su come rafforzarlo. Le istituzioni e gli organi dell'UE, gli Stati membri, le organizzazioni internazionali, le reti giudiziarie, la società civile e il mondo accademico hanno partecipato a questo dibattito e hanno fornito preziosi contributi.
Nello stesso mese di aprile la Commissione ha condotto un'indagine Eurobarometro in tutti gli Stati membri. I risultati hanno dimostrato un sostegno schiacciante per lo Stato di diritto in tutti gli Stati membri compresa la Polonia. L'importanza dei principi fondamentali dello Stato di diritto è stata riconosciuta da oltre l'80% dei cittadini 151. Per approfondimenti sul tema si veda D. Kochenov, P. Bard, Rule of Law Crisis in the New Member States of the EU, in reconnect-europe.eu, Working paper 1/18, luglio 2018;
152. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio – Rafforzare lo Stato di diritto dell'Unione, Il contesto attuale e possibili nuove iniziative, in www.ec.europa.eu.
europei.
La successiva comunicazione della Commissione del 17 luglio 2019153 ha, invece
definito, azioni concrete a breve e medio termine per il rafforzamento dello Stato di diritto. Alcune azioni possono essere avviate immediatamente. Altre dovranno essere ulteriormente sviluppate da parte della Commissione, del Parlamento europeo e del Consiglio. La Commissione ha individuato le linee d'azione per rafforzare questi strumenti in base a tre pilastri fondamentali:
1) promozione di una cultura dello Stato di diritto;
2) prevenzione dell'emergere o dell'accentuarsi di problemi relativi allo Stato di diritto; 3) individuazione del modo migliore per reagire collettivamente in modo efficace di fronte a problemi significativi.
Le lacune in merito alla scarsa conoscenza dello Stato di diritto devono essere colmate con azioni mirate ad integrare lo Stato di diritto nel discorso politico nazionale ed europeo, diffondendo conoscenze sulle prescrizioni e sulle norme del diritto dell'Ue e sull'importanza dello Stato di diritto per i cittadini e le imprese e facendo in modo che le parti interessate abbiano un vantaggio nel promuovere questi temi. Il contributo della società civile, dei mezzi di comunicazione, del mondo accademico e dei sistemi d'istruzione degli Stati membri è fondamentale in tal senso ed è importante dedicare spazio alla tematica nei dibattiti pubblici e nei programmi di studio.
La responsabilità di far rispettare lo Stato di diritto a livello nazionale spetta in primo luogo agli Stati membri. La magistratura nazionale, insieme ad altri organi di bilanciamento dei poteri quali le Corti costituzionali e i Difensori civici, rappresentano la principale linea di difesa contro gli attacchi allo Stato di diritto da parte di un organo dello Stato. L'Ue svolge un ruolo di sostegno alle autorità nazionali, facilita la cooperazione e il dialogo al fine di risolvere i problemi prima che raggiungano l'attivazione della Rule of Law framework o della procedura di infrazione di cui all'art. 7 TUE. Affinché l'Unione europea possa svolgere pienamente il suo ruolo le sue istituzioni devono sviluppare, attraverso un apposito monitoraggio, una maggiore consapevolezza e comprensione degli sviluppi nei singoli Stati membri, per essere in grado di intervenire tempestivamente ed impedire l'aggravarsi della situazione.
Per rafforzare la capacità dell'Ue la Commissione intende procedere a un monitoraggio più approfondito degli sviluppi relativi allo Stato di diritto negli Stati 153. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni - Rafforzare lo Stato di diritto nell'Unione, Programma d'azione, ivi.
membri. Tale monitoraggio assume forma di un ciclo di “esame dello Stato di diritto154”,
che presenta le seguenti caratteristiche: a) ambito di applicazione;
b) fonti di informazione;
c) coinvolgimento degli Stati membri e delle parti interessate; d) relazione annuale sullo Stato di diritto;
e) dialoghi interistituzionali sullo Stato di diritto.
Ai fini dell'individuazione di specifici rischi e debolezze è particolarmente rilevante l'elenco di criteri per la valutazione dello Stato di diritto della Commissione di Venezia. Il monitoraggio coinvolgerebbe tutti gli Stati membri, ma dovrebbe essere più approfondito negli Stati membri in cui sono stati individuati rischi di regressione o particolari debolezze.
Esistono molte fonti di informazione attendibili tra cui gli organi del Consiglio d'Europa, l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa e l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, nonché organismi dell'Ue quali l'Agenzia per i diritti fondamentali. Questa Agenzia ha sviluppato il sistema di informazione europeo sui diritti fondamentali dell'Ue per facilitare l'accesso alle informazioni e relazioni esistenti riguardanti la salute dello Stato di diritto negli Stati membri. L'obiettivo è di raggruppare questa varietà di notizie in maniera da velocizzare l'accesso ad informazioni pertinenti.
La Commissione inviterà tutti gli Stati membri a impegnarsi maggiormente in uno scambio reciproco di informazioni e in un dialogo sulle tematiche inerenti allo Stato di diritto, come la riforma giudiziaria, la lotta alla corruzione e il processo legislativo, o sulle misure a sostegno della società civile e dei media indipendenti. Dovrà, quindi, essere istituita una rete di punti di contatto nazionali negli Stati membri per sviluppare tale dialogo. Questo processo si rivelerà di fondamentale importanza per individuare velocemente criticità legate allo Stato di diritto e per ridurre al minimo il rischio di scontro con le istituzioni europee. Il dialogo può offrire agli Stati membri l'opportunità di discutere in merito ad eventuali riforme sensibili da adottare nel quadro dello Stato di diritto, anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia europea.
La Commissione intende pubblicare annualmente una relazione sullo Stato di diritto che descriva la situazione degli Stati membri, fornendo una sintesi degli sviluppi 154. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni - Rafforzare lo Stato di diritto nell'Unione, Programma d'azione, ivi, p.19.
significativi negli Stati membri e a livello dell'UE, includendo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e altre informazioni rilevanti. La relazione rappresenterebbe il momento per riferire sullo stato di avanzamento dei processi formali volti a garantire lo Stato di diritto, nonché sul lavoro delle istituzioni dell'UE nella promozione delle norme relative allo Stato di diritto e nello sviluppo di una cultura ad esso attinente, consentendo inoltre di individuare i problemi ricorrenti ed evidenziando le soluzioni migliori.
La Commissione intende approfondire i lavori con il Parlamento europeo, il Consiglio e gli Stati membri nei prossimi mesi, e non esclude nessuna delle possibilità previste dai trattati per approfondire la conoscenza reciproca dei sistemi nazionali. Il Parlamento europeo e il Consiglio potrebbero fare riferimento alla relazione annuale della Commissione sullo Stato di diritto nei loro dibattiti.
Lo sviluppo dell'approccio di promozione e prevenzione dovrebbe rendere l'Ue molto più compatta e contribuire a proteggerla in futuro da attacchi gravi e persistenti per lo Stato di diritto. L'obiettivo sarebbe di ridurre progressivamente la necessità di una risposta a livello dell'Ue. Tuttavia, quando le garanzie nazionali dello Stato di diritto non sembrano in grado di far fronte alle minacce sistemiche, è dovere delle istituzioni dell'Ue e degli Stati membri intervenire per risolvere la situazione. Questo principio è stato ribadito dalla Corte di giustizia europea nelle sue numerose sentenze. La Commissione continuerà a sottoporre alla Corte di giustizia i problemi attinenti allo Stato di diritto che incidono sull'applicazione del diritto dell'Unione ogni volta che tali problematiche non troveranno soluzione mediante il bilanciamento dei poteri a livello nazionale. La Commissione intende perseguire un approccio strategico per le procedure d'infrazione riguardanti lo Stato di diritto, esigendo se necessario un procedimento accelerato e l'applicazione di misure cautelari provvisorie. L'intervenire tempestivamente, infatti, è di fondamentale importanza in questi casi: più si interviene lentamente, maggiore è il rischio del loro radicamento e più difficile invertirne l'impatto negativo. Di contro, la Commissione deve anche garantire un rapida distensione con lo Stato membro soggetto a procedura d'infrazione non appena quest'ultimo abbia adottato tutte le misure necessarie per ripristinare lo Stato di diritto.