Il 13 gennaio 2016 la Commissione europea apriva una procedura nell'ambito della
“Rule of law framework”. Questo passo senza precedenti è stato indotto dal fatto che le
decisioni vincolanti del Tribunale costituzionale polacco non fossero più rispettate dal Governo «una questione seria in un qualsiasi Stato dominato dalla legge» secondo il primo Vice-presidente Frans Timmermans.
Tradotto dall'inglese “Il nuovo quadro dell'Ue per rafforzare lo Stato di diritto” o più brevemente il “Nuovo quadro” venne presentato l'11 marzo 2014 dalla stessa Commissione con l'obiettivo di contrastare le minacce future allo Stato di diritto negli Stati membri prima che si verificassero le condizioni per attivare i meccanismi previsti dall’art. 7 TUE. Il “Nuovo quadro” consentiva alla Commissione di reagire prontamente non appena comparissero minacce rilevanti e “sistemiche” allo Stato di diritto in uno Stato membro, derivanti dal fatto che siano da esso posti in pericolo l'ordinamento politico, istituzionale e giuridico e nello specifico la sua struttura costituzionale, la separazione dei poteri, l'indipendenza o l'imparzialità del potere giudiziario o il suo sistema di controllo giurisdizionale compreso quello costituzionale. Il quadro doveva essere attivato laddove le garanzie nazionali a salvaguardia dello Stato di diritto non sembrassero più in grado di affrontate efficacemente tali minacce. Il primo Vice- presidente della Commissione europea Frans Timmermans ha affermato che «the rule
of law is part of Europe’s DNA, it’s part of where we come from and where we need to go. It makes us what we are»88 e come tale era richiamato nel preambolo e nell'art. 2 del
Trattato sull'Unione europea (TUE) e nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione. Il rispetto dello Stato di diritto e la sua promozione sono requisiti necessari per la presentazione della candidatura all'Unione europea come sancito dall'art. 49 TUE.
La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e della Corte europea dei diritti dell'uomo, nonché i documenti elaborati dal Consiglio d'Europa, basandosi in particolare sul lavoro svolto dalla Commissione di Venezia, fornivano un elenco non esaustivo dei principi dello Stato di diritto. Esso garantiva che tutti i pubblici poteri agissero sempre entro i limiti fissati dalla legge, conformemente ai valori della democrazia e ai diritti fondamentali sotto il controllo di un giudice indipendente e imparziale. Nel concetto di Stato di diritto rientravano principi come la legalità, in base 88. F. Timmermans, The European Union and the Rule of Law, cit., p. 2.
alla quale il processo legislativo doveva essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico, la certezza del diritto, il divieto di esercizio arbitrario del potere esecutivo, una tutela giurisdizionale effettiva da parte di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali, un controllo giurisdizionale effettivo anche per quanto riguardava il rispetto dei diritti fondamentali, la separazione dei poteri e l'uguaglianza davanti alla legge. Oltre a sostenere tali principi e valori, le istituzioni statali avevano anche il dovere di una leale cooperazione.
Il “nuovo quadro” si configurava come uno strumento di “soft law” che provava a ricercare, tramite contatti strutturati con lo Stato membro interessato, una soluzione capace di prevenire l’aggravarsi della minaccia sistemica e di evitare che questa si trasformasse in un «evidente rischio di violazione grave» di uno dei valori sanciti nell’art. 2 TUE, con la conseguente necessità di ricorrere ai meccanismi previsti dall’art. 7 dello stesso Trattato o, eventualmente, nel caso di specifiche violazioni degli obblighi dei Trattati a quelli previsti dall'art. 258 TFUE.89
L'art. 7 TUE90 disciplinava una procedura diretta prima a censurare e
successivamente a sanzionare, con la sospensione di alcuni diritti, ivi incluso quello di voto, lo Stato membro che ponesse in essere una violazione grave dei valori fondamentali dell’Unione sanciti dall’art. 2 TUE. Il meccanismo di prevenzione consentiva al Consiglio di inviare un avvertimento allo Stato membro interessato prima che di fatto si configurasse una violazione grave. Il meccanismo sanzionatorio 89. «La Commissione, quando reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei trattati, emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni.
Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di giustizia dell'Unione europea.», Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. 90. «1. Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all'articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura.
Il Consiglio verifica regolarmente se i motivi che hanno condotto a tale constatazione permangono validi. 2. Il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l'esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all'articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni.
3. Qualora sia stata effettuata la constatazione di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall'applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio. Nell'agire in tal senso, il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche. Lo Stato membro in questione continua in ogni caso ad essere vincolato dagli obblighi che gli derivano dai trattati.
4. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può successivamente decidere di modificare o revocare le misure adottate a norma del paragrafo 3, per rispondere ai cambiamenti nella situazione che ha portato alla loro imposizione.»
consentiva al Consiglio di agire qualora si presumesse l'esistenza di una violazione grave e persistente.
Tuttavia le complessità procedurali e le soglie di voto particolarmente elevate richieste, il suo essere totalmente condizionato dalle valutazioni politiche delle istituzioni europee, ma soprattutto degli Stati membri e la gravità delle sanzioni che comportava, avevano fino ad allora dissuaso le istituzioni da qualsiasi ipotesi di ricorso all’art. 7 TUE significativamente definito dall’ex Presidente della Commissione europea José Barroso come “l’opzione nucleare”. Assai raramente i Governi degli Stati membri sono stati disposti a porre sotto i riflettori altri Governi con l'obiettivo di censurarne in sede politica, e ancor meno in sede giurisdizionale il comportamento. Dal 2009 in poi l'Unione europea aveva più volte riscontrato in alcuni paesi dell'Ue situazioni che presentavano problemi specifici legati allo Stato di diritto e la Commissione aveva sempre reagito con pressioni politiche e con l'avvio di procedure di infrazione in caso di violazioni del diritto dell'Unione ma non aveva mai invocato il meccanismo di cui all'art. 7 TUE.
La “Rule of law framework” si articolava in tre fasi91:
Nella prima fase, distinta in due momenti, la Commissione raccoglieva ed esaminava tutte le informazioni pertinenti, provenienti dai propri servizi, da organi dell’Unione, da enti internazionali quali il Consiglio d’Europa e la Commissione di Venezia. Quindi essa valutava se sussistevano i presupposti di una minaccia reale e sistemica allo Stato di diritto nello Stato interessato, con il quale dava avvio ad un dialogo strutturato, consistente sia in uno scambio di corrispondenza, sia in incontri tra la Commissione e le autorità dello Stato. Se le problematiche evidenziate trovavano soluzione, la Commissione dava atto che la minaccia sistemica era superata.
Diversamente, qualora le problematiche non fossero celermente superate la Commissione dava inizio al secondo momento della prima fase, che si traduceva nell’invio allo Stato membro di un “parere sullo Stato di diritto” dove la Commissione motivava le sue preoccupazioni e impartiva allo Stato membro un termine per rispondere alle osservazioni formulate. Dell'invio del parere ne veniva data notizia pubblica ma il contenuto, di norma, restava riservato. A questo punto, il dialogo strutturato tra l'Ue e lo Stato membro sarebbe dovuto diventare ancora più stretto e cooperativo, volto a risolvere definitivamente le problematiche segnalate. Se ciò
91. C. Curti Gialdino, Il nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo stato di diritto, La Commissione europea dinanzi alla crisi costituzionale polacca: considerazioni sulla tutela dello stato di diritto nell'Unione, in Federalismi.it, n.12/2016 pp. 8-12.
avveniva la procedura si concludeva alla prima fase.
Se lo Stato membro non si attivava per la risoluzione delle problematiche allora la procedura passava alla seconda fase, durante la quale la Commissione rivolgeva allo Stato membro una “raccomandazione sullo Stato di diritto”. Dell’invio della raccomandazione la Commissione ne dava pubblica notizia e forniva indicazioni sul suo contenuto. Nella raccomandazione la Commissione poteva anche fornire suggerimenti specifici e misure pratiche per risolvere la situazione. Lo Stato membro era invitato a provvedere, entro un determinato termine, comunque prorogabile su richiesta dello Stato stesso.
La terza fase della procedura consisteva in un’attività di controllo (follow-up) da parte della Commissione, che verificava se lo Stato membro avesse dato seguito alla raccomandazione, le misure da esso adottate e la loro idoneità a superare la minaccia sistemica. Se la Commissione non si reputava soddisfatta dei risultati conseguiti dallo Stato membro poteva attivare uno dei meccanismi previsti dall’art. 7 TUE.
In tutte le fasi la Commissione informava compiutamente Parlamento europeo e Consiglio sui progressi compiuti.
4.8 Il parere sullo Stato di diritto della Commissione europea del 1 giugno 2016