di Venezia con il parere n. 860 del 14 ottobre 2016
La nuova legge sul Tribunale costituzionale93 avrebbe dovuto fornire l'occasione per
il superamento della crisi costituzionale polacca attraverso il raggiungimento di un compromesso politico tra i principali partiti. In realtà, rappresentò solo un'ulteriore fase dello scontro che coinvolgeva il Tribunale costituzionale.
La sottocommissione straordinaria istituita all'interno del Sejm per esaminare i progetti di legge sul Tribunale costituzionale depositò una proposta finale, che unificava e integrava il progetto presentato dal partito di maggioranza, Diritto e giustizia (PiS), dai due partiti di opposizione e dal movimento extraparlamentare Kod. Nel testo depositato e destinato ad inaugurare il proprio iter prevalse tuttavia il progetto di legge proposto dal PiS. Rispetto alla legge del 22 dicembre 2015, quest'ultimo prevedeva le seguenti innovazioni: il quorum strutturale per deliberare veniva fissato in undici giudici su quindici94, veniva disposta l'immediata entrata in carica dei giudici eletti a suo tempo
dal Sejm per i quali il Presidente del Tribunale Andrzej Rzeplinski aveva concesso solo lo status di dipendenti, veniva mantenuto l’obbligo per il collegio di esaminare i casi secondo l’ordine cronologico di arrivo; veniva prevista inoltre una minoranza di blocco, con la possibilità per un gruppo di almeno quattro giudici di sospendere un procedimento in corso per un periodo di tre mesi, rinnovabile per altri tre mesi qualora non si fosse raggiunto un accordo dal Tribunale in composizione plenaria ponendo di fatto le basi per una possibile futura paralisi istituzionale dell'organo, veniva esclusa la competenza del Tribunale costituzionale a pronunciarsi sul procedimento di approvazione di un atto normativo, se disciplinato da una fonte di rango inferiore a quella costituzionale; il Presidente e il Vice-presidente del Tribunale venivano nominati dal Presidente della Repubblica su una rosa di tre nominativi per ciascuna posizione presentati dall’Assemblea generale dello stesso organo; la pubblicazione ufficiale delle sentenze veniva disposta dal Presidente del Consiglio su “richiesta” del Presidente del Tribunale, veniva stabilita la pubblicazione delle sentenze pregresse a partire dal 10 marzo 2016 fino al 30 giugno 2016, negando nuovamente la pubblicazione della sentenza K 47/15 del 9 marzo 2016.
93. A. Angeli, La nuova Legge sul TC del 22 luglio 2016, Polonia. Le derive di una democrazia (quasi) maggioritaria: tra rischio di paralisi dell'organo di giustizia costituzionale e dualismo giuridico, in Federalismi.it, n.17/2016, pp.22-34.
Il 7 luglio 2016 il Sejm approvò in terza lettura il nuovo progetto di legge con i voti solamente della maggioranza parlamentare di Diritto e Giustizia (238 voti a favore e 173 contrari). Transitato in Senato, quest'ultimo propose una serie di emendamenti al testo che vennero approvati dal Sejm il 22 luglio 2016. Le modifiche introdotte prevedevano la limitazione del principio dell'ordine cronologico, che veniva escluso per i giudizi relativi alla legittimità delle leggi concernenti la giustizia costituzionale ed era invece derogabile per i giudizi riguardanti la tutela dei diritti e dell’ordinamento costituzionale. Il Senato votò positivamente anche per l'esclusione dal testo normativo della disposizione che impediva al Tribunale costituzionale di pronunciarsi sul procedimento di approvazione di un atto normativo, quando disciplinato da una fonte di rango inferiore a quella costituzionale.
Il testo definitivo approvato da entrambe le Camere venne promulgato dal Presidente della Repubblica e, dopo un periodo di vacatio legis, entrò in vigore il 16 agosto 2016. Il giorno stesso il Presidente del Governo procedette alla pubblicazione di ventuno sentenze del Tribunale costituzionale ad eccezione della sentenza K 47/15 del 9 marzo 2016 e della sentenza K 39/16 dell' 11 agosto 2016, che a breve analizzeremo.
L’11 agosto 2016 il Tribunale costituzionale si pronunciò sulla costituzionalità della nuova legge, prima dell’entrata in vigore della stessa conformemente a quanto richiesto dalla Commissione europea, nella raccomandazione del 27 luglio 2016. Il periodo di
vacatio legis consentì al Tribunale di controllare la conformità della legge alla
Costituzione prima che potesse produrre effetti giuridici. Con la sentenza K 39/1695, che
faceva seguito ai ricorsi presentati da due gruppi parlamentari di opposizione e dal Difensore dei diritti del cittadino, il Tribunale costituzionale dichiarava l’illegittimità di diverse disposizioni della legge96. La sentenza venne decisa a porte chiuse e senza
pubblicità, in quanto i rilievi costituzionali del caso in oggetto erano già stati ampiamente affrontati nelle precedenti decisioni K 34/15, K 35/15 e K 47/15.
Entrando nel merito, in questa legge riemergeva la violazione del principio di divisione dei poteri, con la subordinazione del Tribunale costituzionale all'esecutivo. Veniva dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione che consentiva ai tre giudici nominati senza valida base giuridica dal nuovo Sejm di assumere la funzione occupando i posti vacanti per i quali il Sejm precedente aveva già nominato legittimamente tre giudici, veniva ribadita l'illegittimità del requisito che imponeva al 95. J. Sawicki, La cronicizzazione dello scontro sullo Stato di diritto costituzionale, in Nomos, le attualita nel diritto, 2, 2016.
96. In merito alla sentenza i giudici Piotr Pszczolkowski, Julia Przylebska e Zbigniew Jedrzejewski hanno presentato delle dissenting opinion.
Tribunale l’esame dei casi secondo l’ordine cronologico, veniva confermata l'illegittimità della disposizione che rischiava di provocare la paralisi istituzionale dell'organo ossia la possibilità di formare minoranze di blocco composte da almeno quattro giudici per un periodo di tre mesi, reiterabile una volta, e di quella che escludeva la competenza del Tribunale costituzionale a pronunciarsi sul procedimento di approvazione di un atto normativo quando disciplinato da una fonte di rango inferiore a quella costituzionale. Infine era illegittima la disposizione che prevedeva che fosse il Presidente del Consiglio a ordinare la pubblicazione ufficiale delle pronunce del Tribunale su richiesta del Presidente del Tribunale stesso, quando in realtà la pubblicazione doveva essere un “atto dovuto” e quella che prevedeva la pubblicazione delle sentenze contestate emesse dopo la K 47/15 del 9 marzo 2016. Come chiariva il Tribunale, l'esclusione di quest'ultima avrebbe inficiato tutte le altre sentenze successive e derivate dalla sentenza madre. Il Governo polacco non riconobbe la validità della sentenza e non la pubblicò in Gazzetta ufficiale.
Il 14 ottobre 2016 la Commissione di Venezia adottò il parere n. 860 sulla legge del 22 luglio 201697. Nonostante i miglioramenti constatati rispetto alla legge del 22
dicembre 2015, il parere rilevava che la nuova legge sul Tribunale costituzionale avrebbe considerevolmente ritardato e ostacolato il lavoro del Tribunale, eventualmente rendendolo inefficace, e ne avrebbe compromesso l'indipendenza mediante l'esercizio di un controllo eccessivo sul suo funzionamento da parte del potere legislativo ed esecutivo. Nel dettaglio veniva criticato il sistema di elezioni del Presidente del Tribunale da parte del Presidente della Repubblica sulla base di una rosa di tre candidati presentata dall'Assemblea generale dei giudici, in quanto poteva scaturire la nomina di un candidato che non aveva comunque il sostegno di un numero consistente di giudici. La questione della nomina dei giudici costituzionali non era stata risolta come raccomandato e l'attuazione della disposizione della legge del 22 luglio 2016 che obbligava il Presidente del Tribunale ad assegnare cause ai tre giudici nominati a dicembre risultava in palese contrasto con le sentenze del Tribunale. Il parere concludeva affermando che, con l'adozione della legge, il Parlamento polacco si era arrogato poteri di controllo di costituzionalità di cui non disponeva nella sua veste di legislatore ordinario. Si affermava che il Parlamento e il Governo polacco avevano continuato a contestare la posizione del Tribunale come giudice ultimo sulle questioni costituzionali, attribuendo a sé tale potere, avevano innalzato nuovi ostacoli all'efficace 97. Parere n. 860 del 14 ottobre 2016 della Commissione di Venezia, CDL-AD(2016)026 in https://www.venice.coe.
funzionamento del Tribunale e avevano operato per comprometterne ulteriormente l'indipendenza prorogando una crisi costituzionale che impediva di fatto al Tribunale di svolgere il suo ruolo costituzionale di garante della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti umani.
Il 7 novembre 2016 il Tribunale costituzionale emetteva la sentenza K 44 riguardante la costituzionalità delle disposizioni della legge del 22 luglio 2016 relativamente alla scelta del Presidente e del Vice-presidente del Tribunale, con la quale stabiliva che la Costituzione doveva essere interpretata nel senso che il Presidente del Tribunale dovesse essere nominato dal Presidente della Repubblica tra i candidati che avevano ottenuto la maggioranza dei voti in sede di Assemblea generale del Tribunale98.
La nomina di Julia Przyłębska era quindi avvenuta in violazione degli obblighi procedurali previsti.
4.10 La prima raccomandazione della Commissione europea n. 1374 del 27 luglio