Sul piano delle fonti del diritto la novità fondamentale è costituita dal superamento del concetto di legalità socialista dove il riconoscimento della supremazia della
40. Il controllo successivo di tipo “astratto e particolare” può essere richiesto dal Consiglio nazionale delle corti in relazione ad atti normativi attinenti l'indipendenza dei Tribunali e dei giudici, dagli organi dell'autogoverno territoriali, dalle organizzazioni sindacali e professionali, dalle organizzazioni religiose in riferimento ad atti normativi che concernono sfere di attività loro riconosciute dall'ordinamento polacco.
Costituzione sulla legge non metteva però in discussione il ruolo del partito unico e la prevalenza delle sue decisioni politiche41.
«Le fonti del diritto della Repubblica Polacca generalmente vincolanti sono: la Costituzione, le leggi, gli accordi internazionali ratificati e i decreti.» (art. 87 c.1 Cost.).
«1. L’accordo internazionale ratificato, dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Polacca, costituisce parte del sistema giuridico statale ed è applicato direttamente, eccetto che la sua applicazione dipenda dall’emanazione di una legge esecutiva.
2. L’accordo internazionale ratificato dietro precedente autorizzazione espressa per legge prevale sulla legge, qualora tale legge sia incompatibile con l’accordo.
3. Il diritto, derivante da un accordo ratificato dalla Repubblica Polacca e costitutivo di un’organizzazione internazionale, è applicato direttamente e prevale sulle leggi interne in caso di conflittualità.» (art.91 cc.1, 2, 3 Cost.)
La Costituzione polacca del 1997 rigetta ogni categoria di fonte statale intermedia tra sé e la legge ordinaria come le leggi costituzionali, che invece sarebbe stato opportuno ammettere in una democrazia ancora troppo giovane, per tutelare gli istituti di garanzia come il Tribunale costituzionale, le cui disposizioni costituzionali relativamente scarne, favoriranno, come vedremo in seguito, un'intensa attività di modifica dello stesso tramite legge ordinaria.
La Costituzione polacca, probabilmente anche per il condizionamento esterno che ha caratterizzato la sua redazione, in primis proveniente dall'Ue, esprime una notevole apertura al diritto internazionale in netta rottura con il suo passato socialista caratterizzato invece da una forte resistenza, a tratti chiusura, al diritto internazionale pattizio. I contrasti tra fonti interne ed internazionali possono essere rilevati e risolti sia dal Tribunale costituzionale che dai giudici ordinari. Inoltre, la Polonia può sulla base di accordi internazionali, delegare ad organizzazioni o ad organi internazionali competenze degli organi di potere pubblico in determinate questioni.
Entrando nel dettaglio delle modalità procedurali, una legge di autorizzazione alla ratifica può essere approvata con le maggioranze previste per l'adozione delle leggi ordinarie nel caso in cui i trattati abbiano per oggetto: 1) pace, alleanze, accordi politici o militari, 2) libertà, diritti o doveri civili definiti nella Costituzione, 3) la partecipazione della Repubblica Polacca ad organizzazioni internazionali, 4) significativi pesi economici per il Paese, 5) questioni disciplinate dalla legge o per le 41. A. Di Gregorio (a cura di), I sistemi costituzionali dei Paesi dell'Europa centro-orientale, baltica e balcanica, cit., pp. 103-150.
quali la Costituzione richiede il procedimento legislativo. Nel caso della ratifica di trattati internazionali che comportano il trasferimento a organizzazioni internazionali di competenze degli organi di potere pubblico in determinate questioni, la legge di autorizzazione deve essere approvata dal Parlamento con i due terzi dei voti in presenza di almeno metà dei componenti di ciascuna Camera. L'aggravio procedurale richiesto testimonia che il costituente polacco si è voluto tutelare particolarmente da possibili limitazioni della sovranità provenienti dall'esterno. In alternativa al procedimento legislativo, la ratifica può essere autorizzata mediante referendum a seguito di decisione del Sejm adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti alla presenza di almeno metà dei suoi componenti. Al referendum per essere considerato valido devono partecipare più della metà dei cittadini aventi diritto al voto e e l'autorizzazione alla ratifica si considera accordata se esprime parere favorevole la maggioranza dei votanti. Onde evitare che il processo di adesione all'Unione Europea venisse ulteriormente ostacolato dal referendum stesso, è stata introdotta, nell'anno 2003, una clausola che nel caso in cui il referendum venisse invalidato da un'affluenza alle urne inferiore ai limiti di legge previsti, il Sejm avrebbe potuto rimettere nuovamente l'autorizzazione alla ratifica all'esame del Parlamento.
L'affermazione della supremazia della Costituzione ha comportato l'introduzione di procedure aggravate per la sua revisione. Come già menzionato al paragrafo 2.3 non è possibile procedere alla revisione della Costituzione durante la vigenza delle misure d'eccezione.
«1. Il disegno di revisione costituzionale può essere presentato da almeno 1/5 dei deputati, dal Senato o dal Presidente della Repubblica.
2. La revisione costituzionale avviene per legge approvata identicamente dalla Sejm ed, entro i successivi sessanta giorni, dal Senato.» (art. 235 cc.1, 2).
L'ordinamento giuridico polacco è caratterizzato, come abbiamo già accennato, dall'assenza delle leggi costituzionali al di fuori della Costituzione, per cui la modifica o l'integrazione della Costituzione stessa può avvenire solo tramite una legge di revisione costituzionale. Esistono due differenti procedure a seconda che si voglia emendare la Parte da III a XI o la Parte I, II e XII.
Per quanto riguarda le Parti da III a XI, la legge di revisione costituzionale è deliberata dal Sejm a maggioranza dei due terzi dei voti alla presenza di almeno la metà dei deputati e dal Senato a maggioranza assoluta dei voti alla presenza di almeno la metà dei senatori.
Per quanto riguarda le parti I, II e XII i soggetti di cui sopra possono richiedere, nel termine di quarantacinque giorni dall’approvazione della legge da parte del Senato, l’indizione di un referendum confermativo. La richiesta è indirizzata al Maresciallo del Sejm, che ordina immediatamente la convocazione del referendum entro sessanta giorni dalla data di deposizione della mozione. La revisione costituzionale è approvata a maggioranza dei voti.
Al termine delle procedure sopra definite il Maresciallo del Sejm presenta al Presidente della Repubblica la legge approvata per la sottoscrizione. Il Presidente della Repubblica sottoscrive la legge entro ventuno giorni dalla presentazione e ne ordina la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale.
A differenza di quanto previsto dalla Piccola Costituzione, sono stati eliminati l'istituto del decreto legge e del decreto legislativo. Nella gerarchia delle fonti, dopo la legge ordinaria abbiamo quindi i regolamenti42 d'applicazione. Per l'esercizio del potere
regolamentare è necessario una delega legislativa, la delega deve indicare l’organo competente e l’ambito delle questioni da disciplinare nonché le direttive relative al contenuto dell’atto.
Durante il periodo socialista i Consigli popolari rivestivano una doppia qualifica ossia di organi del potere statale e di organi dell'autogoverno territoriale. Questo sistema venne contestato già nel 1988 da Solidarność che richiedeva una riforma consistente in una netta separazione tra gli organi che dovevano esercitare il potere statale e l'autogoverno locale. La legge sull'autogoverno locale del 1990 riconosceva solo al Comune il diritto di esercitare l'autogoverno locale (i Voivodati restarono esclusi). Di fatto, i Voivodati, in quanto espressione dell'amministrazione statale finirono per ingerire nell'esercizio dell'autogoverno locale dei Comuni. La Piccola Costituzione del 1992, pur riconoscendo il Comune come ente base dell'autogoverno locale, affermò che altre forme di autogoverno locale potevano essere stabilite per legge.
Questa impostazione venne ripresa dalla Costituzione del 1997 che diede nuovo impulso all'emanazione di una serie di leggi volte ad ammodernare il sistema di autogoverno locale. Attualmente l'autogoverno locale viene esercitato in 2.478 comuni43, in 379 distretti44 e in 16 voivodati45.
42. I regolamenti possono essere emanati dal Presidente della Repubblica, dal Presidente del Consiglio dei ministri, dai ministri a capo di un settore dell'amministrazione governativa, dai direttori dei comitati istituiti all'interno del Consiglio dei ministri e dal Consiglio nazionale della radiofonia e della televisione. 43. I 2.478 Comuni sono ripartiti in Comuni di tipo urbano consistenti in una sola grande città e di tipo rurale consistenti in villaggi rurali o misti (una città più villaggi rurali).
44. I Distretti sono suddivisi in 314 distretti territoriali e 65 città di livello distrettuale (generalmente città con popolazione superiore a 100.000 abitanti.
«Gli atti di diritto locale sono, nel territorio di competenza degli organi che le hanno emanate, fonti del diritto della Repubblica Polacca generalmente vincolanti.» (art.87 c.2 Cost.).
Nei comuni l'organo deliberativo è il Consiglio comunale, eletto a suffragio universale diretto e resta in carica quattro anni. È costituito da un minimo di quindici ad un massimo di quarantacinque unità, in proporzione alla popolazione. Anche il Sindaco viene eletto a suffragio universale diretto con ricorso al ballottaggio qualora al primo turno nessun candidato ottenga la maggioranza assoluta dei voti. Nei distretti l'organo deliberativo è il Consiglio di distretto, eletto anch'esso a suffragio universale diretto e resta in carica quattro anni. È costituito da un minimo di quindici ad un massimo di trentanove unità, eletti con formula proporzionale e soglia di sbarramento del 5%. A differenza dei Comuni, il Consiglio distrettuale elegge a maggioranza assoluta tra i suoi membri il Presidente e il Vice-presidente del distretto con poteri esecutivi. Nei voivodati l'organo deliberativo è la “piccola Duma” eletta a suffragio universale diretto con formula proporzionale e soglia di sbarramento del 5% e resta in carica quattro anni. Al suo interno elegge a maggioranza assoluta il Maresciallo del voivodato e gli altri quattro membri dell'organo esecutivo. L' organizzazione dell'autogoverno locale della città di Varsavia, quale capitale della Repubblica, è disciplinata dalla legge del marzo 2002, che prevede come organo deliberativo il Consiglio municipale di Varsavia, composto da sessanta consiglieri eletti a suffragio universale diretto con formula proporzionale e come organo esecutivo il Sindaco anch'esso eletto a suffragio elettorale a maggioranza assoluta dei voti.
«L’autogoverno territoriale adempie alle funzioni pubbliche non riservate ad altri poteri pubblici dalla Costituzione o da altre leggi.46» (art.163 c.1 Cost.)
«1. Agli enti di autogoverno territoriale si assicura, per lo svolgimento delle loro funzioni, un’adeguata partecipazione alle entrate pubbliche.
2. Le entrate degli autogoverni territoriali sono costituite da propri introiti, dalle sovvenzioni generali e dalle dotazioni finalizzate del bilancio dello Stato.» (art.167 cc.1, 2 Cost.)
I comuni sono i titolari del maggior numero di competenze che concernono principalmente le infrastrutture comunali, l'ordine pubblico e la sicurezza, l'assistenza
balcanica, cit., pp. 267- 291.
46.La norma si ispira al principio di sussidiarietà che attiene ai rapporti tra i diversi livelli territoriali di potere e comporta che, da un lato, lo svolgimento di funzioni pubbliche debba essere svolto al livello più vicino ai cittadini e, dall’altro, che tali funzioni vengano attratte dal livello territorialmente superiore solo laddove questo sia in grado di svolgerle meglio di quello di livello inferiore.
sociale, la sanità, l'istruzione pubblica, i servizi culturali, lo sport, la tutela dell'ambiente ecc. Il distretto interviene per realizzare quei compiti che non possono essere soddisfatti adeguatamente dall'autogoverno territoriale di livello inferiore, in quanto richiedono un intervento su scala più ampia, quali ispezioni sanitarie, disoccupazione, infrastrutture stradali, istruzione secondaria, turismo). I voivodati sono principalmente incaricati di elaborare programmi strategici per lo sviluppo regionale e la crescita economica e dell'erogazione di servizi pubblici, quali istruzione servizio sanitario specialistico e istruzione universitaria.
Nei distretti e nei voivodati polacchi trovano espressione anche gli organi dell'amministrazione statale decentrata. Nei comuni, invece, non è previsto alcun organo dell'amministrazione centrale tuttavia possono esercitare compiti pubblici statali sulla base di una delega prevista per legge (ad es. anagrafe). Nei distretti il Capo dell'organo esecutivo esercita alcune attività proprie dell'amministrazione statale. Nei voivodati è presente la figura del voivoda direttamente nominato dal Presidente del Consiglio su proposta del ministro degli Interni. Il voivoda è, a tutti gli effetti, un funzionario di nomina politica, e a seguito della formazione di un nuovo Governo, si procede alla designazione di un nuovo voivoda.
Il voivoda, oltre ad assicurare la cooperazione tra centro e periferia, sorveglia l'attività degli enti di autogoverno locale ed esercita il controllo di legalità sui loro atti normativi, posti obbligatoriamente al suo esame. Qualora un atto normativo non sia conforme alla legge, il voivoda ha trenta giorni di tempo per annullarlo o abrogarlo parzialmente rinviandolo all'organo di autogoverno locale con la richiesta di riformarlo. Di fronte alla decisione del voivoda l'ente locale può ricorrere nei trenta giorni successivi al Tribunale amministrativo competente.
In caso di violazione costante delle leggi e/o della Costituzione da parte dell'ente territoriale il Sejm, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri può procedere allo scioglimento dell'organo territoriale responsabile. In attesa di nuove elezioni, il Presidente del Consiglio dei ministri nomina un soggetto ad interim che esercita le funzioni degli organi che sono stati sciolti.