Il caso dei cittadini stabilmente e temporaneamente residenti all’estero

Insieme ai casi trattati in precedenza, una particolare attenzione va rivolta a quanto previsto dalla Costituzione e dalle leggi ordinarie in tema di diritto di voto degli italiani residenti all’Estero. Le questioni in gioco sono di diversa natura: riserva di seggi all’estero; creazione collegi elettorali all’estero; voto dei residenti temporaneamente all’estero.

Dal punto di vista dell’eguaglianza del voto non mancano problemi critici circa l’eguaglianza tra gli elettori residenti stabilmente all’estero e quelli residenti nel territorio nazionale. Se in ambito elettorale l’eguaglianza implica una medesima forza elettorale indipendentemente dal “dove” si esprime il voto, è evidente che il dettato costituzionale deroga espressamente a tale principio. Indipendentemente dalla critiche sollevate dalla dottrina501, infatti, de iure condito, attraverso la riserva di seggi (12 alla Camera e 6 al

500 _{Diverso sarebbe se non fosse riconosciuta alcuna tutela a nessuna minoranza linguistica. In}

dottrina si è infatti sottolineato che la modalità di redazione dell’art. 6 «non determina a priori le forme e i limiti della tutela spettante alle comunità cui viene riconosciuta la qualifica gruppi minoritari» (P. ZICCHITTU, La doppia strumentalità della lingua ovvero la tutela dei diritti linguistici nei contratti di pubblico servizio, in P. BONETTI (a cura di), L’uso della lingua negli atti e nella comunicazione dei poteri pubblici italiani, Giappichelli, Torino, 2016, p. 536. In dottrina è stato infatti evidenziato che «Nei casi in cui la tutela delle minoranze etnico-linguistiche si estende a disciplinare rapporti che sono strumentali rispetto alla conservazione del gruppo minoritario, ai membri di esso possono essere inoltre riconosciute situazioni giuridiche soggettive che implichino particolari diritti nell'esercizio delle funzioni elettorali», indicando dunque l’esercizio della funzione elettorale come aspetto che potrebbe essere introdotto dal legislatore, ma non come obbligo discendente dalla tutela della minoranza (A. PIZZORUSSO, voce Minoranze etnico-linguistiche, in Enciclopedia del diritto, Giuffrè, Milano, 1976, p. 453).

501 _{In merito alla critica, invero prevalsa nella dottrina, nei confronti del legislatore per aver dato una}

specifica rappresentanza ai cittadini residenti all’estero (attraverso la creazione della circoscrizione estero), si vedano, tra gli altri G. AZZARITI, La cittadinanza. Appartenenza, partecipazione, diritti delle persone, in Diritto pubblico, n. 2/2011, p. 446 ss., G. SICA, La legge sul voto degli italiani all’estero e la rottura del principio della rappresentanza parlamentare nazionale, in Politica del diritto, n. 4/2008, p. 703 ss., ID.,

Senato)502 _{il riformatore costituzionale non ha fondato la riserva di rappresentanti eletti}

all’estero sulla consistenza demografica dei cittadini residenti al di fuori del territorio nazionale, ma ha derogato espressamente al principio di eguaglianza, assegnando a quei cittadini un numero di rappresentanti fisso e ordinariamente immutabile503.

Un collegamento con il principio di eguaglianza è stato invece inserito nella legge ordinaria che disciplina l’attuazione del dettato costituzionale circa il voto degli italiani residenti all’estero. Nella legge 27 dicembre 2001, n. 459, “Norme per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’ estero”, sono stati previsti quattro collegi elettorali ai quali sono attribuiti ex-lege un seggio e i restanti sono distribuiti in base alla popolazione italiana residente. Ciononostante, il diritto elettorale dell’italiano residente all’estero risulta comunque di difficile riconduzione sia all’eguaglianza del voto sia al rapporto rappresentativo. Per quel che riguarda il primo aspetto, non aver collegato il numero di deputati e senatori eletti all’estero ha condotto ad una diversa composizione demografica dei collegi elettorali situati all’estero rispetto a quelli presenti sul territorio dello Stato. Se una maggiore effettività del diritto di voto agli italiani residenti all’estero è stata salutata dalla dottrina con favore, proprio in ragione del «principio di uguaglianza e [del]l’esigenza di garantire l’effettività dei diritti politici»504 a tutti i cittadini, va comunque notato che questa non è stata accompagnata a una completa parificazione con gli elettori residenti sul territorio dello Stato. La motivazione che ha spinto il legislatore verso questa determinata scelta è probabilmente da ricondurre alla circostanza che non si è voluto parificare il potere rappresentativo tra i cittadini, per evitare che vi fosse eccessiva rappresentanza in Parlamento di elettori che, realisticamente, hanno perso un contatto con il proprio territorio di origine505, e nei confronti dei quali la decisione politica

L’abolizione della circoscrizione estero nelle proposte dei “saggi” del Presiedente Napolitano, in Federalsimi.it, n. 14/2013; E. BETTINELLI, Il voto degli italiani all’estero, in M. LUCIANI, M. VOLPI, (a cura di), Riforme elettorali, La Terza, Roma-Bari, 1995, p. 199 ss.

502 _{La modalità adottata dal legislatore è evidentemente quella di ottenere una adeguata}

rappresentanza effettiva dei residenti all’estro, in modo tale da evitare che «il voto dei residenti all’estero non si diluisca, confondendosi con quello dei residenti in Italia» (G.E. VIGEVANI, Il voto all’estero interrogativi sulla «riserva indiana» per i candidati, in Quaderni costituzionali, n. 1/ 2002, p. 349).

503 _{In questo senso si veda E. GROSSO, Riflessioni a prima lettura sulla nuova legge in materia di}

voto dei cittadini all'estero, in Forum di Quaderni Costituzionali, p. 2, il quale parla espressamente di «deroga ai principi generali in materia di ripartizione dei seggi».

504 _{R. CALVANO, voce Italiani all’estero (voto degli), in S. CASSESE (a cura di), Dizionario di diritto}

pubblico, Giuffrè, Milano, 2006, p. 3319.

505 _{Il legame tra rappresentanza e territorio è ben messo in evidenza da E. BETTINELLI, Il voto degli}

italiani all’estero, cit., p. 205, secondo cui, il voto «non può prescindere dalla integrazione o collocazione dell’elettore in una comunità territoriale reale nell’ambito dello Stato». (corsivo dell’A.).

141 del Parlamento nazionale ha effetti molto marginali.

Per quanto riguarda la possibilità di una realistica rappresentanza degli elettori all’estero, la grande dimensione territoriale dei collegi elettorali e la loro necessaria eterogeneità difficilmente sono in grado di costituire una rappresentanza politica tra elettori ed eletti che si avvicini quantomeno ad una rappresentanza delle esigenze di questa tipologia di elettori506.

Il problema della rappresentatività dei cittadini residenti all’estero è aggravato da alcune recenti riforme che hanno favorito l’esercizio del diritto di voto per le elezioni politiche anche ai cittadini temporaneamente sul suolo straniero per motivi di studio, lavoro o malattia507. La legge prevede che gli elettori in questa condizione possono votare all’estero, al pari dei cittadini residenti stabilmente fuori dal territorio nazionale, per corrispondenza. Il voto assegnato dagli elettori residenti temporaneamente all’estero non confluisce, come sarebbe del tutto naturale, nei voti del collegio elettorale di residenza, ma converge nella circoscrizione estero dove risiedono temporaneamente. In questo modo, si viene a creare un problema di duplice ordine. Il residente stabilmente all’estero avrà una rappresentanza politica potenzialmente falsata dai voti dei soggetti temporaneamente domiciliati all’estero, e questi ultimi saranno i soggetti di una rappresentanza politica del tutto virtuale poiché avranno espresso un rappresentante che nulla ha a che fare con il proprio luogo di residenza nel territorio dello Stato. Una migliore rappresentanza sarebbe stata garantita consentendo agli elettori temporaneamente residenti all’estero di votare per corrispondenza nel proprio collegio naturale: quello di residenza sul territorio dello Stato.

6. Alla ricerca di un ragionevole equilibrio tra eguaglianza e il principio