ED ESIGENZE DI RACCORDO TRA ELETTI ED ELETTORI LA DELIMITAZIONE DEI COLLEGI ELETTORAL
2. La distribuzione territoriale della rappresentanza tra eguaglianza degli elettori e rapporto rappresentativo
L’utilizzo di una pluralità di collegi territorialmente delimitati per definire l’elezione dei rappresentanti ha trovato nella dottrina variegate giustificazioni. In alcuni casi, il ricorso ai collegi elettorali è stato motivato per una difficoltà materiale di assegnazione di tutti i seggi in un unico collegio elettorale, dove vi sarebbe una lunga serie di candidati all’elezione tra cui l’elettore dovrebbe “scegliere” il proprio rappresentante, direttamente attraverso il voto di preferenza o indirettamente attraverso la selezione di una forza politica e, con essa, dei candidati da questa indicati263. In altri casi, la giustificazione è stata riscontrata nella necessità di poter preservare e rappresentare l’identità di una comunità politica dislocata in un determinato territorio264. Quest’ultima posizione dottrinale viene suffragata anche attraverso l’analisi dei motivi
261 Problema quest’ultimo che si pone ogni qual volta la Costituzione, ovvero la legge ordinaria, non
dispone che il collegio elettorale debba coincidere con un territorio amministrativo già esistente e delimitato. Un esempio, in tal senso, potrebbe essere una legislazione elettorale che preveda la coincidenza tra il collegio elettorale e la Provincia o altro ente preesistente, come ad esempio la Regione.
262 In tal senso la definizione di collegio elettorale offerta da P. BISCARETTI DI RUFFÌA, Diritto
costituzionale, Jovene, Napoli, 1949, p. 307: «riunione di più elettori, cui è affidato il compito di prescegliere uno o più membri». Da questo punto di vista, il collegio elettorale è l’«organ[o] di selezione e quindi di formazione [della] classe politica» (M. S. PIRETTI, Sistemi elettorali e struttura del Parlamento, in L. VIOLANTE (a cura di), Storia d’Italia. Il Parlamento, Einaudi, Torino, 2001, p. 546. In generale sulla natura del collegio elettorale si veda S. FURLANI, voce Collegio elettorale, in Novissimo Digesto, v. III, Utet, Torino, 1959, p. 473 ss.
263 In questo senso, tra gli altri, G. AMBROSINI, Sistemi elettorali, Sansoni, Firenze, 1946, p. 174, il
quale parla di «stato di incertezza e quasi di sbandamento [da parte dell’elettore] nel momento in cui egli dovesse scegliere i candidati».
264 Sul punto si veda I. CIOLLI, Il territorio rappresentato. Profili costituzionali, Jovene, Napoli,
che hanno condotto alcuni Stati a prevedere l’elezione della Camera bassa in un collegio unico, senza nessuna suddivisione territoriale. A tal fine, il caso emblematico che viene mostrato è quello dell’elezione della Knesset israeliana in un unico collegio nazionale, che si sarebbe così strutturata in ragione della forte identità nazionale dell’intero popolo che non avrebbe permesso la suddivisione dello stesso per l’elezione della classe politica265.
In una democrazia rappresentativa, però, il principale motivo dell’impiego dei collegi elettorali deve essere ravvisato nella circostanza che questi sono lo strumento principale atto a facilitare e favorire il raccordo tra rappresentanti e rappresentati, sia nella fase prettamente elettorale – il momento del voto – al fine di «tutela[re] maggiormente la libertà di scelta dell’elettore»266, sia durante il corso della legislatura. Solo con la costituzione di un rapporto rappresentativo all’interno di un collegio territorialmente circoscritto è infatti possibile mantenere un rapporto tra eletti e elettori e, di conseguenza, permettere il realizzarsi di una più confacente rispondenza tra rappresentati e rappresentanti e di una maggiore efficacia della responsabilità politica267. Va comunque sottolineato che questo avvicinamento tra eletti e elettori non può dirsi risolto in via compiuta attraverso la sola costituzione di collegi elettorali, poiché la possibilità che si formi un realistico rapporto rappresentativo dipende anche dalla grandezza, in termini di spazio territoriale e di elettorato, del collegio elettorale stesso268.
265 Sulla rappresentanza nello Stato di Israele si veda I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., p.
112. Sulla legge elettorale israeliana, che si sostanzia in un sistema elettorale proporzionale con calcolo del voto all’interno dell’unico collegio elettorale nazionale, si veda R. Y. HAZAN, Riforma elettorale e sistema politico in Israele, in Rivista italiana di scienza politica, n. 2/1999, p. 319 ss. Gli altri casi di elezione in un collegio unico nazionale riguardano, invece, Stati di ridotte dimensioni (per esempio Cipro e San Marino), nei quali non viene in luce l’esigenza di suddividere il territorio poiché anche il collegio unico è in grado di garantire la conformazione di una rappresentanza politica concreta tra eletti ed elettori.
266 M. RUBECHI, Il diritto di voto. Profili costituzionali e prospettive evolutive, Giappichelli, Torino,
2016 p. 118. In senso analogo R. BIN, Rappresentanti di cosa? Legge elettorale e territorio, in Le Regioni, n. 4/2013, p. 659, sostiene che «la vicinanza del candidato al suo collegio può garantire una scelta più consapevole degli eletti».
267 Sul punto C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, vol. II, p. 440 s., oltre a ritenere che la
ripartizione territoriale serve a «facilitare ai primi [gli elettori] la scelta fra questi ultimi [gli eletti]», aggiunge che è funzionale a «mantenere i contatti fra gli uni e gli altri». Sul tema si veda L. SPADACINI, L’Italicum di fronte al comma 4 dell’art. 56 Cost. Tra radicamento territoriale della rappresentanza e principio di uguaglianza, in Nomos, n. 2/2016, p. 27, secondo cui la suddivisione territoriale è «funzionale a creare un rapporto tra eletti ed elettori, nonché a proteggere il bene del radicamento territoriale della rappresentanza e dell’eguaglianza degli elettori». In generale sulla necessità che il sistema elettorale produca un concreto rapporto tra eletti e elettori si rinvia alle considerazioni svolte nel capitolo precedente.
268 Cfr. G. AMBROSINI, Sistemi elettorali, cit., p. 147. Per esempio è difficile parlare di vicinanza tra
eletto ed elettore, anche per il ridotto numero di seggi in palio, nella legge elettorale italiana per l’elezione del Parlamento europeo, dove si prevede la distribuzione dei seggi in soli cinque collegi plurinominali
73 Al fine di facilitare una conformazione reale della rappresentanza politica, la Costituzione all’art. 56 Cost. – come riformato con le leggi costituzionali n. 2/1963269 e n. 1/2001270 – prevede che per l’elezione della Camera dei deputati «la ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica quale risulta dall’ultimo censimento generale della popolazione, per seicentodiciotto e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione».
La tutela posta dall’art. 56 Cost. sembrerebbe potersi distinguere su due diversi piani. Da un lato, infatti, stabilendo espressamente la necessaria suddivisione del territorio statale, la Costituzione si avvicina alla creazione di un modello democratico nel quale la rappresentanza politica non è solamente quella espressa dall’art. 67 (la rappresentanza della nazione) ma richiede al legislatore di provvedere alla costituzione di una pluralità di spazi territoriali al fine elettorale. Dall’altro, si esprime la necessità di garantire l’eguaglianza tra elettori situati in collegi elettorali diversi nel momento in cui si prescrive una proporzione tra numero di abitanti nei collegi elettorali e numero di rappresentanti assegnati a ciascun collegio.
È proprio in funzione dell’eguaglianza che la Costituzione prevede che la suddivisione del territorio in coscrizioni elettorali debba avvenire sulla base della popolazione residente. In questo modo, non solo vi è un avvicinamento tra rappresentati e classe politica, ma ognuna delle parti della nazione ha il medesimo potere politico-
(Italia nord-occidentale, Italia nord-orientale, Italia centrale, Italia meridionale, Italia insulare), che eleggono, sulla base dell’ultimo censimento, rispettivamente 20, 14, 14, 17 e 8 eurodeputati. Inoltre, la costituzione di un rapporto tra eletto ed elettore può comunque essere “falsificata”, indipendentemente dal numero di eletti per ogni collegio, al verificarsi del c.d. fenomeno dello slittamento dei seggi, sul quale si veda infra § 7. In questo senso sembra esprimersi anche la Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014, nel momento in cui sottolinea che nella legge n. 270 del 2005 «alla totalità dei parlamentari eletti, senza alcuna eccezione, manca il sostegno della indicazione personale dei cittadini, che ferisce la logica della rappresentanza consegnata nella Costituzione. Simili condizioni di voto, che impongono al cittadino, scegliendo una lista, di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati, in ragione della posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)», (punto 5 del Considerato in diritto, enfasi aggiunta).
269 Con la quale è stato determinato il numero dei componenti di Camera (630) e Senato (315). 270 Legge costituzionale 23 gennaio 2001, n. 1, che ha istituito la rappresentanza dei cittadini
residenti all’estero in apposite circoscrizioni, e che ha modificato l’art. 64 prevedendo che il numero di deputati da assegnare al territorio nazionale passasse da 630 a 618, e il numero di senatori da 315 a 309.
elettorale. Il modello di sistema costituzionale rappresentativo delineato dalla Costituzione racchiude perciò in sé tutti e due questi elementi.
La circostanza per la quale la disposizione costituzionale in esame sia stata esplicitamente introdotta solo con la riforma costituzionale varata dalle Camere nel 1963, non implica però che tali elementi non vi fossero anche nell’originario testo costituzionale. La pluralità di spazi territoriali era implicita anche nel disegno del Costituente nel quale si prevedeva l’elezione di un deputato ogni 80.000 cittadini o frazione di 40.000. Tale constatazione deriva, come evidenziato dalla dottrina271, dalla circostanza che l’indicazione costituzionale di assegnare un deputato ogni la frazione di 40.000 cittadini si sarebbe tradotta in un solo seggio aggiuntivo qualora si fosse costituito un unico collegio nazionale e, quindi, quantomeno implicitamente, la Costituzione prevedeva già allora una necessaria suddivisione del territorio nazionale272.
La necessità di suddividere il territorio in collegi elettorali non implica, di per sé, nella variegata compagine dei sistemi elettorali, che quel territorio sia il luogo in cui i voti espressi dagli elettori siano trasformati in seggi. Esistono legislazioni elettorali che prevedono un conteggio dei voti in un’unica circoscrizione nazionale o in circoscrizioni che racchiudono più collegi elettorali, ma stabiliscono comunque che le forze politiche debbano presentare i propri candidati all’interno di collegi elettorali sub-nazionali. Queste leggi, generalmente qualificate sistemi elettorali multilivello273, consentono di effettuare
una trasformazione dei voti in seggi all’interno di grandi circoscrizioni, ma al contempo consentono un avvicinamento tra le parti del rapporto rappresentativo attraverso una presentazione di candidature in numero inferiore rispetto a quelle che si avrebbero con un
271 L. SPADACINI, L’Italicum di fronte al comma 4 dell’art. 56 Cost, cit., p. 20 ss., al quale si rimanda
anche per la ricostruzione del dibattito parlamentare che ha portato all’approvazione della legge costituzionale n. 2/1963.
272 In dottrina, E. BETTINELLI, Elezioni politiche, in Digesto – Discipline pubblicistiche, V, Torino,
Utet, 1990, p. 489) ha sostenuto che anche nella originaria previsione, l’art. 56 della Costituzione, pur non menzionando formalmente le circoscrizioni elettorali «certamente le sottointendeva, laddove contemplava l’elezione della Camera medesima “in ragione di un deputato per ottantamila abitanti o frazione superiore a quarantamila”». Secondo Bettinelli, quindi, «la revisione costituzionale del 1963 […] ha il valore più di una razionalizzazione che non di un’innovazione vera e propria». In senso analogo si vedano anche le ricostituzioni offerte da M. ESPOSITO, Le circoscrizioni elettorali come elemento costitutivo della configurazione giuridica della rappresentanza politica, in Giurisprudenza costituzionale, n. 3/2011, p. 2585.
273 La tipologia di distribuzione dei seggi esaminata nel testo non esaurisce la categoria dei sistemi
elettorali multilivello, che si riscontra anche in modalità applicative diverse. Un esempio è la legge elettorale n. 74 del 1946, nella quale si prevedeva il calcolo del voto in collegi elettorali plurinominali e il recupero dei resti nella circoscrizione unica nazionale. Sul punto infra §§ 7.3 e 7.5 in relazione al c.d. slittamento dei seggi che queste leggi possono produrre.
75 unico collegio elettorale. Anche in questa tipologia di legislazione elettorale la parte del territorio delimitata in un collegio elettorale è il luogo in cui i candidati si presentano agli elettori, implicando così un avvicinamento tra i soggetti (rappresentante e rappresentato), ma, è ben precisre fin da subito, tale “avvicinamento” risulta essere in realtà solo apparente (v. infra).
Non mancano nelle esperienze statali legislazioni elettorali così costituite, anche se rispondono comunque a esigenze diverse. Un primo esempio di sistema elettorale strutturato in più livelli territoriali è quello della legislazione elettorale dei Paesi bassi dove, a fronte di una trasformazione dei voti in seggi a livello nazionale, si prevede la ripartizione del territorio in 19 collegi plurinominali274. Questo particolare sistema elettorale, introdotto nel 1917, si sarebbe reso necessario a causa del crescente aumento nel paese del numero delle minoranze politiche, culturali e religiose, che rischiavano di essere estromesse dalla rappresentanza parlamentare, se si fosse mantenuto il precedente sistema elettorale fondato sui collegi uninominali maggioritari275.
Un secondo esempio di legislazione multilivello, certamente finalizzata alla garanzia di un rapporto tra eletti e elettori, è il c.d. proporzionale personalizzato276 previsto per l’elezione del Bundestag tedesco. La legge elettorale tedesca utilizzata dal dopoguerra in poi, nonostante le varie modifiche intervenute per decisione del potere legislativo o a seguito di pronunce di illegittimità costituzionale da parte del
Bundesverfassungsgericht277, ha mantenuto una caratteristica di fondo: una quota dei rappresentati è eletta in collegi uninominali e una quota in collegi plurinominali278.
274 Cfr. L. PEGORARO, A. RINELLA, Sistemi costituzionali comparati, Giappichelli, Torino, 2017, p.
398. Sul sistema elettorale olandese si vedano G. LEENKNEGT, G. VAN DER SCHYFF, Reforming the Electoral System of the Dutch Lower House of Parliament: An Unsuccessful Story, in German Law Journal, v. 8, n .12/2007, p. 1135, spec. nota 6, i quali ricordano che il territorio è suddiviso in 19 collegi territoriali nei quali i partiti «can list different candidates for each of these districts; they may also choose not to take part in the national elections in all districts, in which case they lose potential voters».
275 G. LEENKNEGT, G. VAN DER SCHYFF, Reforming the Electoral System of the Dutch Lower House
of Parliament: An Unsuccessful Story, cit., p. 1136 s., i quali aggiungono che una forte spinta verso l’approvazione della legge elettorale attualmente in vigore era stata determinata anche dalle numerose critiche che venivano rivolte alla maggioranza liberale ogni qualvolta questa era chiamata, a causa dell’aumento o dello spostamento della popolazione, a modificare i confini dei collegi elettorali.
276 Termine coniato da M. KAASE, Personalized Proportional Representation: The «Model» of the
West German Electoral System, in A. LIJPHART, B. GOFMAN (a cura di), Choosing an Electoral System: Issues and Alternatives, Praeger, New York, 1984, p. 155 s.
277 In relazione alle quali si veda infra cap. 3, § 4.
278 Sulla variazione del sistema elettorale tedesco si veda M. VOLPI, Sistema elettorale tedesco e
riforma elettorale in Italia, in Diritto pubblico comparato ed europeo, n. 3/2001, p. 1387 ss., che ricostruisce le modifiche intervenute negli anni. Tra le altre modifiche, che vanno dalla soglia di sbarramento all’introduzione del voto disgiunto, qui viene in rilievo specialmente l’innalzamento della
L’elezione però avviene esclusivamente, per tutti i candidati, su base proporzionale a livello nazionale, con l’unica riserva che vengono rispettate «comunque le preferenze degli elettori espresse nei voti personalizzati»279. Il ruolo del collegio uninominale, in questa esperienza, non è quindi tanto quello di eleggere il candidato con formula maggioritaria, ma è quello, date le ridotte dimensioni territoriali, di avvicinare l’eletto all’elettore. Il collegio uninominale non ha quasi alcun effetto sulla quantità di seggi conquistati dalle forze politiche che si presentano alle elezioni, ma ha solo la specifica funzione di individuare il candidato da eleggere280.
L’esperienza italiana per l’elezione della Camera dei deputati è stata caratterizzata, perlomeno sino alla riforma elettorale del 2017281, dal binomio “calcolo nazionale dei voti e suddivisione del territorio in collegi” solo quando il legislatore ha previsto una legge elettorale con premio di maggioranza282. In questo caso, la causa giustificativa è evidentemente quella di permettere un calcolo del voto nazionale, sulla base del quale attribuire il premio di maggioranza, senza per questo ricorrere a uno svolgimento “nazionale” delle candidature. Diversamente, nella legge elettorale varata sul finire della
quota di deputati eletti in collegio uninominale, che con la riforma dell’8 luglio 1953 è passata dal 40% al 50% dei seggi totali dell’Assemblea. Sul sistema elettorale tedesco, e in particolare sui principi costituzionali che incidono sulla materia in esame, si veda D. SCHEFOLD, Sistema elettorale e forma di governo in Germania, in M. LUCIANI, M. VOLPI, (a cura di), Riforme Elettorali, La Terza, Roma-Bari, 1995, p. 327 ss.
279 F. PALERMO, J. WOELK, Germania, Il Mulino, Bologna, 2005, p. 65.
280 L’unico effetto maggioritario del collegio uninominale nel sistema elettorale tedesco è
attualmente quello di: a) eleggere il candidato anche se appartenente a un partito che non supera la soglia di sbarramento fissata al 5%, sempre che vengano eletti rappresentanti di quel partito in almeno 3 collegi, b) eleggere il candidato nel collegio, attraverso l’assegnazione di seggi in sovrannumero (Ausgleichsmandat), anche se sulla base del riparto proporzionale il numero dei seggi vinti da un partito in quel Land risulti essere inferiore al numero di seggi conquistati nei collegi uninominali nel Land. Sulla questione dei mandati di compensazione si veda il prossimo capitolo in relazione all’eguaglianza del voto nella formula elettorale. Allo stesso modo, in questa categoria si dovrebbe far rientrare la legge elettorale italiana per l’elezione dei consigli provinciali disciplinata dalla legge 8 marzo 1951, n. 122, dove si prevedeva che il territorio fosse suddiviso in tanti collegi quanti fossero il numero di consiglieri da eleggere, ma l’elezione avveniva, per tutti i candidati, sulla base del risultato elettorale ottenuto dalle liste a livello dell’unica circoscrizione provinciale.
281 La legge elettorale n. 165 del 2017 prevede anch’essa una suddivisione territoriale su due livelli
distinti: ci sono le circoscrizioni elettorali entro le quali sono costituiti i collegi elettorali plurinominali e uninominali.
282 In ordine temporale: la legge 18 novembre 1923, n. 2444, nota come Legge Acerbo, prevedeva
il conteggio dei voti su base nazionale e la suddivisone delle candidature in 16 circoscrizioni, determinate dall’allegato A della legge; la legge 31 marzo 1953, n. 148, conosciuta con il nome di legge truffa, manteneva la suddivisione del territorio nazionale in 32 collegi plurinominali, prevista dalla legge elettorale del 1948. La legge 21 dicembre 2005, n. 270 (il c.d. porcellum) prevedeva la suddivisione in 26 circoscrizioni e calcolo del voto nazionale, dal quale era esclusa la Valle d’Aosta; infine, la legge n. 52 del 2015 che prevedeva una doppia suddivisione territoriale: 20 circoscrizioni coincidenti con le Regioni, e all’interno di 18 di queste (con l’esclusione della Valle d’Aosta e del Trentino Alto Adige) si prevedeva un’ulteriore suddivisione territoriale per un numero complessivo di 100 collegi plurinominali.
77 XVII legislatura non si intravede un palese motivo che abbia indotto il legislatore a prevedere un calcolo del voto a livello nazionale – sempre con la presentazione delle candidature a livello di collegi elettorali plurinominali sub-statali – per la parte proporzionale. L’unica motivazione, di carattere squisitamente politico283, potrebbe essere quella di una maggiore proporzionalità del sistema elettorale, quantomeno nella distribuzione dei seggi proporzionali, di quanto se ne avrebbe trasformando i voti i seggi entro i collegi plurinominali di ridotte dimensioni. In ogni caso, in buona parte delle leggi elettorali italiane costituite in una pluralità di collegi, l’obiettivo di realizzare una rappresentanza politica reale è più formale che sostanziale a causa di fenomeni che non permettono fino in fondo una eguale distribuzione dei seggi nei collegi al termine delle operazioni elettorali e un eguale peso degli elettori nel momento formativo della rappresentanza politica284.