ED ESIGENZE DI RACCORDO TRA ELETTI ED ELETTORI LA DELIMITAZIONE DEI COLLEGI ELETTORAL
7. L’incidenza della formula elettorale sulla distribuzione dei seggi nei collegi elettorali: il c.d slittamento dei segg
7.4. La violazione del principio di eguaglianza e del principio rappresentativo nei casi esaminat
In tutti i casi citati, il principio di eguaglianza, inteso come posizione in termini di parità dell’elettore, risulta non correttamente realizzato. È del tutto evidente che se il principio richiede dei collegi elettorali demograficamente eguali, la pari capacità rappresentativa degli elettori è seriamente compromessa se tale coincidenza numerica si dissolve al termine dell’elezione. Gli elettori infatti avranno, ex-post, la possibilità di essere rappresentati da un numero maggiore o minore di deputati536.
Se una quota di popolazione ha diritto a eleggere proporzionalmente un rappresentante, l’eguaglianza implica che questo rappresentante debba poi effettivamente rappresentare una quota di quell’elettorato, senza che questo possa variare sulla base dell’applicazione della formula elettorale prescelta dal legislatore.
Parte della dottrina che si è occupata della problematica ha, però, evidenziato come l’eguaglianza nella distribuzione dei seggi non debba estendersi al risultato al termine
535 Ovviamente, il numero degli eletti con recupero dei resti risultava essere maggiore di quello che
emerge dai dati relativi ai seggi slittati da un collegio all’altro. Infatti, alcuni dei seggi assegnati a livello nazionale venivano recuperati nello stesso collegio plurinominale che aveva perso un seggio, sicché il collegio otteneva alla fine del procedimento elettorale un numero di seggi che coincideva al numero stabilito ai sensi dell’art. 56 Cost. Come riporta G. SCHEPIS, Analisi statistica dei risultati, cit., p. 394, il numero complessivo dei seggi assegnati nel collegio unico nazionale era stato ad esempio di 21 seggi nel 1948, 39 nel 1953, e 67 nel 1958. Mentre G. F. CIAURRO, La legislazione elettorale italiana e i suoi effetti sul sistema politico, cit., p. 45, riporta i dati relativi alle elezioni del 1963 quando erano 62 i seggi assegnati al collegio unico nazionale, nelle elezioni del 1972, 66, mentre nelle elezioni del 1963 e del 1976 i seggi traslati erano nel collegio nazionale erano stati 66.
536 Notano che lo slittamento dei seggi può essere in contrasto con il principio di eguaglianza tra gli
elettori: M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., p. 43; S. FURLANI, L’astensionismo e i suoi effetti sui risultati elettorali, cit., p. 82 ss. e, ID., Elezioni. I) Sistemi elettorali, in Enciclopedia giuridica, XII, Roma 1989, p. 6; G. P. FERRI, Nuovi e vecchi problemi del sistema di elezione dei parlamentari europei: l’assegnazione dei seggi attribuiti con i resti e lo «spostamento» dei seggi da una circoscrizione all’altra, in Giurisprudenza costituzionale, n. 4/2010, p. 3333, il quale ritiene chiaramente che la Costituzione «richiede non solo che la proporzionalità venga rispettata preventivamente, nel momento in cui il legislatore indica quanti seggi spettano a ogni circoscrizione, ma anche successivamente, a conclusione delle operazioni elettorali, quando i seggi vengono effettivamente assegnati». Alle medesime conclusioni, ma seguendo un iter interpretativo diverso giunge M. ESPOSITO, Le circoscrizioni elettorali come elemento costitutivo della configurazione giuridica della rappresentanza politica, cit., p. 2583, secondo cui «la corrispondenza tra assegnazione e attribuzione dei seggi alle singole circoscrizioni si profila, quindi, quale necessità costituzionale, correlata indissociabilmente al principio di sovranità popolare»; L. SPADACINI, L’Italicum di fronte al comma 4 dell’art. 56 Cost , cit.; M. BETZU, Mezzogiorno e seggi europei quattro anni dopo la sentenza della Corte Costituzionale 271 del 2010, in Forum di Quaderni Costituzionali, 28 agosto 2014, cit. p. 2 ss.
delle operazioni elettorali, ma debba essere garantita solo nel momento della predisposizione pre-elettorale dei collegi elettorali537; ovvero si sostiene che l’illegittimità del trasferimento di un seggio da un collegio all’altro sia di dubbia legittimità solo quando non avvenga in modo neutrale, quindi favorisca selettivamente certi collegi in favore di altri538. Lo slittamento dei seggi viene inoltre avvalorato da una lettura formalistica dell’art. 56 Cost., con la quale si ritiene che i rappresentanti «non rappresentano i territori»539. Ma è proprio questa distinzione tra rappresentanza territoriale e rappresentanza personale che deve essere messa in discussione. Come abbiamo cercato di dimostrare, la ripartizione territoriale della rappresentanza in una pluralità di collegi elettorali non è tanto una questione diacronica tra due distinti concetti di rappresentanza, ma una questione che riguarda esclusivamente l’eguaglianza tra elettori che sono situati in territori diversi e la loro capacità di essere rappresentati in Parlamento540.
La Corte costituzionale è intervenuta sul tema nella sentenza 35/2017 e sembra aver parzialmente avvalorato una lettura sostanzialistica dell’art. 56 Cost., posta come norma che «non si limita, invero, a prescrivere che i seggi da assegnare a ciascuna circoscrizione siano ripartiti in proporzione alla popolazione, prima delle elezioni. Essa intende anche
impedire che tale ripartizione possa successivamente esser derogata, al momento della assegnazione dei seggi alle diverse liste nelle circoscrizioni, sulla base dei voti conseguiti
da ciascuna di esse», proprio in ragione dell’eguaglianza del voto541. Anche
537 Cfr. C. FUSARO, Quando il Consiglio di Stato irride alla Corte costituzionale ovvero degli
sberleffi di Palazzo Spada alla Consulta (e alla ragione), in Quaderni costituzionali, n. 3/2011 p. 658; G. TARLI BARBIERI, La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni nelle elezioni europee: ovvero quando il Consiglio di Stato “riscrive” una legge elettorale, in Forum di Quaderni Costituzionali, 26 giugno 2014, p. 2; M. RUBECHI, Il diritto di voto. Profili costituzionali e prospettive evolutive, cit., p. 121.
538 A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., p. 30 s., G. TARLI BARBIERI, Lo
“slittamento dei seggi” all’esame della Corte costituzionale, cit., p. 882. In senso analogo L. TRUCCO, Il sistema elettorale “Italicum-bis” alla prova della sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014, cit., p. 304, la quale ritiene che sia sostenibile la legittimità costituzionale della traslazione dei seggi da un collegio all’altro «almeno sino a quando ciò non vada a detrimento dell’imparzialità dell’elezione».
539 G. TARLI BARBIERI, La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni nelle elezioni europee, cit., p.
2. Dello stesso Autore si veda anche, L'individuazione dei collegi uninominali nelle elezioni provinciali, cit., p. 101, il quale ritiene che il fenomeno «non deve essere enfatizzato, se si considera che gli eletti dovrebbero rappresentare non solo la porzione del corpo elettorale che li ha designati».
540 In senso analogo si veda M. BETZU, Mezzogiorno e seggi europei quattro anni dopo la sentenza
della Corte Costituzionale 271 del 2010, cit., p. 2, il quale ritiene che sostenere l’illegittimità dello slittamento dei seggi non significa «banalmente […] affermare la prevalenza della rappresentanza territoriale su quella politica, ma, al contrario, di assicurare ad ogni cittadino che il suo voto abbia lo stesso valore a prescindere dalla circoscrizione in cui è espresso».
541 E aggiunge, non senza enfasi, che «sostenere che i contenuti precettivi dell’art. 56, quarto comma,
Cost. si riferiscano soltanto al momento antecedente alle elezioni, ossia alla sola ripartizione dei seggi fra le diverse circoscrizioni e non anche alla fase della loro assegnazione alle liste dopo le elezioni,
159 l’interpretazione che la Corte assegna all’art. 56 non è comunque tale da sbarrare la strada all’eventuale slittamento dei seggi tout court. La Corte, innanzitutto, ritiene che il rigetto della questione della traslazione dei seggi derivi, in via preliminare, dalla circostanza che il legislatore abbia compiuto ogni possibile previsione tesa ad arginare il più possibile il fenomeno, comunque inevitabile in un sistema a più livelli territoriali542. In secondo luogo, la Consulta ha ricordato che la tematica delle norme ex art. 56 Cost. non devono essere lette da sole, ma devono essere bilanciate con il principio costituzionale dell’eguaglianza del voto e, in particolare, della rappresentanza nazionale. La Corte costituzionale, però, si è occupata dello slittamento dei seggi solo in ragione della composizione delle 20 circoscrizioni regionali previste nella legge elettorale 35/2015, mentre non è entrata nel merito della traslazione dei seggi all’interno dei collegi della circoscrizione543. In questo secondo caso la Corte avrebbe però dovuto motivare diversamente il rigetto della questione, giacché dalle norme contenute nella legge non sembra che il legislatore abbia posto delle regole tali da evitare il più possibile spostamenti di seggi tra un collegio e l’altro nell’ambito della medesima circoscrizione elettorale. Per quel che attiene al bilanciamento tra rappresentanza nazionale e la disposizione di cui all’art. 56 Cost., la Corte sembra valorizzare oltremodo il l concetto stesso della rappresentanza nazionale. La circostanza per la quale l’art. 67 prevede tale principio non è, infatti, in contrasto con il necessario mantenimento del numero dei seggi nei collegi, in quanto è proprio una rappresentanza eguale il presupposto della rappresentanza nazionale544.
I sistemi elettorali descritti non solo impediscono una corretta realizzazione del
autorizzerebbe il sostanziale aggiramento del significato della norma costituzionale». (Corsivo aggiunto).
542 La Corte, riferendosi alle disposizioni esaminate in precedenza (v. nota 517), ha ritenuto che nella
legge fossero state adottate norme tese a «evitare che si verifichino traslazioni di seggi da una circoscrizione ad un’altra», in un sistema elettorale, quello multilivello, che anche per la Corte è una legislazione elettorale che non è in grado di garantire, al termine delle operazioni di voto, lo stesso numero di seggi ai quali i collegi avevano diritto in base all’art. 56 della Costituzione.
543 La Corte non affronta la questione perché sul punto «la prospettazione del rimettente, che non si
dà peraltro carico di illustrare il meccanismo elettorale della cui legittimità costituzionale dubita, appare talmente sintetica da rendere oscura la complessiva censura sollevata», e quindi dichiara inammissibile la questione relativa alla distribuzione nei collegi elettorali della circoscrizione (13.1 Cons. in dir.).
544 L. SPADACINI, La sentenza n. 35 del 207 della Corte costituzionale in materia di slittamento di
seggi tra le ripartizioni territoriale e i suoi possibili sviluppi, in G. P. FERRI (a cura di), Corte costituzionale e leggi elettorali delle Camere, EditoriRiuniti, Napoli, 2017, p. 124, il quale, critico nei confronti dell’affermazione della Corte costituzionale, osserva che «nel caso di conflitti tra regole e principi, in effetti, la regola dovrebbe prevalere in virtù della sua specificità. In questo caso, per di più, la realizzazione della rappresentanza nazionale, per quanto questo vetusto principio possa ancora significare nel contesto costituzionale attuale, non è affatto incompatibile con il pieno rispetto dell’art. 56 Cost.».
principio di eguaglianza tra gli elettori, ma non permettono nemmeno una corretta costituzione della rappresentanza politica. Gli elettori attraverso il proprio voto, infatti, non sono in grado di essere “certi” degli effetti dello stesso. Un voto dato da un elettore in un collegio è utilizzato al fine di eleggere un rappresentante che si è candidato in un altro collegio. L’elettore, che non sarà messo nella condizione di conoscere il proprio rappresentante e di sapere l’effetto del proprio voto, avrà preclusa la strada verso una rappresentanza politica concreta. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 1 del 2014, nel momento della dichiarazione di illegittimità costituzionale delle liste bloccate “lunghe” previste nella legge n. 270 del 2005, ha dichiarato che «Le condizioni stabilite dalle norme censurate sono, viceversa, tali da alterare per l’intero complesso dei parlamentari il rapporto di rappresentanza fra elettori ed eletti. Anzi, impedendo che esso si costituisca correttamente e direttamente, coartano la libertà di scelta degli elettori nell’elezione dei propri rappresentanti in Parlamento, che costituisce una delle principali espressioni della sovranità popolare, e pertanto contraddicono il principio democratico, incidendo sulla stessa libertà del voto di cui all’art. 48 Cost.»545. Anche se la pronuncia della Corte si riferisce alla lunghezza delle liste, le motivazioni sulle quali si fonda la declaratoria di incostituzionalità sembrano essere fondamentali per la quanto si sta cercando di dimostrare. Rapporto tra eletti e elettori che si deve costituire direttamente: questa è una caratteristica che i sistemi elettorali descritti non riescono a garantire, poiché non vi è una diretta correlazione tra il voto espresso nel collegio e il rappresentante eletto grazie a quel voto546. In definitiva, da questo punto di vista, in questi sistemi elettorali
non è possibile garantire la formazione di un rapporto di rappresentanza politica tra eletto ed elettore, né tantomeno “costruire” un momento di responsabilità politica nei confronti dell’eletto, poiché l’elettore non è in grado di conoscere gli effetti del proprio voto, cosicché non è in grado di individuare il proprio rappresentante.
545 Sentenza n. 1/2014, Punto 5 del Considerato in diritto. Enfasi aggiunta.
546 In questo senso si esprime F. BILANCIA, “Ri-Porcellum” e giudicato costituzionale, in
Costituzionalismo.it, n. 3/2013, p. 8, in relazione alla prima proposta di legge elettorale nata dall’accordo tra Renzi e Berlusconi che diventerà poi il c.d. Italicum: «le liste […] che l’elettore troverà sulla propria scheda sono fittizie, in quanto rappresentano, in realtà, una mera frazione della lunghissima lista di candidati ricomposta su base nazionale al momento di distribuire i voti in base al quoziente elettorale circoscrizionale di lista».
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7.5. Il mantenimento dell’eguaglianza in alcuni sistemi elettorali con calcolo del