ED ESIGENZE DI RACCORDO TRA ELETTI ED ELETTORI LA DELIMITAZIONE DEI COLLEGI ELETTORAL
1. Legge elettorale e principio di eguaglianza: una premessa di metodo
distribuzione territoriale della rappresentanza tra eguaglianza degli elettori e rapporto rappresentativo 3. Le modalità di assegnazione dei seggi ai collegi elettorali 3.1. I criteri per la determinazione dei seggi tra regole e deroghe costituzionali. – 3.2. I parametri demografici per la determinazione dei confini elettorali – 4. La distribuzione della rappresentanza in alcune esperienze comparate – 4.1 La giurisprudenza della Supreme Court of the United States. Un evidente utilizzo del principio di eguaglianza in materia elettorale. – 4.1.1 Le norme che regolano la suddivisione del territorio – 4.1.2. Le sentenze della Supreme Court e l’Equal protection Clause – 4.1.3. Ten-percent Rule – 4.1.4. La tutela delle minoranze e il racial gerrymandering – 4.2. L’esempio anglosassone: un lungo cammino verso l’eguaglianza del voto – 5. Uno sguardo alla distribuzione dei seggi nei collegi elettorali nelle leggi elettorali italiane tra esigenze di uguaglianza e rispetto dei confini amministrativi – 5.1. Il caso del collegio “Valle D’Aosta” – 5.2. Il caso delle circoscrizioni Trentino Alto Adige/Südtirol e Molise – 5.3. Il caso della tutela delle minoranze linguistiche riconosciute – 5.4. Il caso dei cittadini residenti all’estero – 6. Alla ricerca di un ragionevole equilibrio tra eguaglianza e principio territoriale. Profili teorici e problematiche applicative – 7. L’incidenza della formula elettorale sulla distribuzione dei seggi nei collegi elettorali: il c.d. slittamento dei seggi – 7.1. Nei sistemi elettorali con premio di maggioranza – 7.2. Nei sistemi elettorali proporzionali e misti – 7.3. Lo slittamento nei sistemi elettorali proporzionali con recupero dei resti nella circoscrizione nazionale – 7.4. La violazione del principio di uguaglianza e del principio rappresentativo nei sistemi esaminati – 7.5. Il mantenimento dell’eguaglianza e della rappresentanza politica nei sistemi elettorali proporzionali con recupero dei resti nel collegio unico nazionale – 8. Elementi preliminari per un sistema elettorale eguale.
1. Legge elettorale e principio di eguaglianza: una premessa di metodo
Nella nostra Costituzione, e in generale nei dettati costituzionali degli Stati democratici, vi è un fulcro comune di regole che governano il diritto elettorale. La Costituzione italiana all’art. 48 Cost. prevede quattro direttrici fondamentali nelle quali si contraddistingue il diritto di voto: la personalità, la libertà, la segretezza, l’eguaglianza252, alle quali vanno aggiunte le prescrizioni contenute agli articoli 56 e 58,
che prevedono il voto diretto per l’elezione della Camera e del Senato253, e le disposizioni
ex. art. 56 Cost. e art. 57 Cost., riguardanti, nel primo caso, la distribuzione dei seggi in
circoscrizioni per la Camera dei deputati e, nel secondo, la distribuzione dei seggi tra le Regioni per l’elezione del Senato. Dei principi costituzionali ora richiamati, quello da
252 Art 48, comma 2: «Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico». 253 Art. 56 comma 1: «La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto». Art 58 comma
1: «I senatori sono eletti a suffragio universale e diretto dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età».
analizzare al fine di poter comprendere quando un sistema elettorale è in grado di produrre un Parlamento rappresentativo è il principio di eguaglianza. L’ipotesi di fondo è quella di ritenere che solo un sistema elettorale che garantisca una parità tra i soggetti chiamati a esercitare il diritto elettorale sia un sistema idoneo a garantire un complessivo sistema rappresentativo, composto dal rapporto politico tra eletto ed elettore e dalla responsabilità politica, che sono gli elementi che stanno alla base del Parlamento rappresentativo in una società pluralista.
Il principio d’eguaglianza, quando collegato al voto elettorale, si tinge però di diverse sfumature e di differenti interpretazioni. La dottrina e, invero, anche la giurisprudenza, hanno distinto l’eguaglianza del voto in due momenti: l’eguaglianza del voto in entrata e l’eguaglianza del voto in uscita. Con la prima si è identificata l’eguaglianza tra gli elettori nel momento in cui il diritto di voto viene espresso. Tale assunto, dal punto di vista dell’atto elettorale, implica che il significato minimo da attribuire al lemma «eguaglianza» ex. art. 48 Cost., sia quello per cui a ogni cittadino con capacità elettorale attiva deve essere affidato un solo voto, o comunque un numero di voti eguali tra tutti i cittadini, e che ognuno di questi voti non può assumere un valore diverso sulla base delle qualità soggettive dell’elettore254.
Se su questa interpretazione dell’eguaglianza del voto sembra esserci un’unanimità nel panorama degli studi in materia elettorale, di più difficile risoluzione è qualificare la portata dell’eguaglianza del voto in uscita. In questa categoria il voto dell’elettore non si limita ad assumere il concetto di «valore numerico del voto», ma acquista il significato di «valore efficiente del voto»255, che si materializza come eguaglianza nella manifestazione concreta del risultato elettorale. Questo secondo aspetto è quello che ha caratterizzato gli studi in materia elettorale e prodotto le maggiori frammentazioni nella dottrina giuspubblicistica, suddivisa tra chi esclude che nell’ordinamento vi sia il principio costituzionale dell’eguaglianza del voto in uscita256, e chi invece ha ritenuto,
254 Su tale significato minimo dell’eguaglianza del voto, che si traduce nell’impossibilità di
prevedere forme di voto multiplo o diseguale si veda, per tutti, E. GROSSO, Art. 48, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, v. I, UTET, Torino, 2006, p. 969 s.
255 Così S. FURLANI, Elettorato attivo, in Novissimo digesto italiano, Utet, Torino, 1960, p. 451. 256 In questo senso si veda, per tutti, M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, Editori riuniti, Roma,
1991 ss. In senso analogo si può vedere anche la costante giurisprudenza della Corte costituzionale che, perlomeno sino alla sentenza n. 1/2014, ha sempre ritenuto che l’eguaglianza del voto ex. art. 48 Cost., «non si estende, altresì, al risultato concreto della manifestazione di volontà dell'elettore. Risultato che dipende, invece, esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato per le elezioni politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli
69 specialmente in passato, che il principio di cui all’art. 48 Cost. debba essere interpretato anche nel senso di garantire un’effettiva eguaglianza del voto al termine della competizione elettorale, connessa poi con la necessità costituzionale dell’adozione di un sistema elettorale proporzionale257.
Questa rigida suddivisione tra input e output del momento elettorale potrebbe essere parzialmente rivista, attraverso l’analisi dell’incidenza complessiva che il principio d’uguaglianza ha sulla materia elettorale. In questo senso, si proverà a guardare al principio di eguaglianza in materia elettorale non in una rigida distinzione ex-ante e ex-
post rispetto al momento del voto, ma verrà analizzato sistematicamente per valutare quali
siano i limiti alla discrezionalità del legislatore in materia elettorale discendenti dal principio di eguaglianza e dalla concezione democratica della rappresentanza politica.
Un percorso alternativo può essere quello di suddividere l’analisi del principio d’eguaglianza nei due momenti dinamici che compongono il sistema elettorale in senso stretto: il riparto del territorio in collegi elettorali e la formula elettorale. Il sistema elettorale, nel suo significato minimo di trasformazione dei voti in seggi, consta infatti di queste due variabili, grazie alle quali viene a crearsi la composizione del Parlamento, la proporzione in esso tra le forze politiche258 e la formazione concreta della rappresentanza politica. Entrambe le componenti possono essere ricondotte al principio dell’eguaglianza del voto, e al più generale principio di eguaglianza tra i consociati ex art. 3 Cost. Tale assunto si deve alla circostanza che in un sistema democratico il principio di uguaglianza implica che i titolari del diritto di voto concorrono in condizione di parità alla determinazione della composizione dell’Assemblea legislativa dello Stato. L’apprezzamento complessivo dell’incidenza del principio di eguaglianza nel sistema elettorale è quindi la risultante di un processo bifasico che coinvolge i due elementi richiamati, riparto territoriale e formula elettorale. Ovviamente, il presupposto per un’elezione democraticamente eguale è che tutti i cittadini abbiano il diritto,
esigenze che si ricollegano alle consultazioni popolari». (Corte cost. sentenza n. 43/1961, punto 2 Cons. in dir.). La linea espressa dalla Corte nella sentenza qui richiamata è stata successivamente ripresa nelle sentenze nn. 6/1963, 60/1963, 96/1968, 39/1973, 429/1995, 107/1996 e 160/1996.
257 Per il momento basti qui rimandare al risalante scritto di C. LAVAGNA, Il sistema elettorale nella
Costituzione italiana, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n. 3/1952, p. 849 ss.
258 Cfr. F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, Il Mulino, Bologna, 1981 p. 85 s.
L’espressione “sistema elettorale” in senso stretto si distingue dalla connotazione delle regole del sistema elettorale in generale che ricomprendono, oltre a quelle indicate nel testo, la forma della candidatura e le procedure di espressione del voto (G. SCHEPIS, I sistemi elettorali. Teoria – Tecnica – Legislazioni positive, Empoli, Caparrini, 1955, p. 55).
costituzionalmente riconosciuto, di partecipare all’elezione nei soli limiti imposti dalla Costituzione in tema di diritto di elettorato attivo.
Preso atto di tale – indiscussa – eguaglianza, la premessa metodologica, e di merito, per un’analisi sull’eguaglianza in materia elettorale è, quindi, quella di studiare la distribuzione della rappresentanza all’interno di circoscrizioni e di collegi elettorali. Solo attraverso uno studio circa l’eguaglianza nella ripartizione territoriale dei seggi sarà possibile considerare l’eguaglianza della formula elettorale utilizzata all’interno di ogni singolo raggruppamento territoriale259. L’importanza di questa analisi deriva dalla circostanza che quel che si proverà ad argomentare, in particolar modo nel corso del prossimo capitolo, è che il principio di uguaglianza richiede che gli elettori siano parificati ai fini del concreto risultato elettorali agli elettori ricompresi nel medesimo collegio elettorale. Se questo è ciò che si cercherà di dimostrare, il presupposto imprescindibile per un sistema rappresentativo è che gli elettori siano trattati nello stesso modo indipendentemente da dove siano dislocati nel territorio260, poiché in assenza di questa parificazione tra i titolari del diritto di voto è del tutto superfluo approfondire l’incidenza che la formula elettorale ha sul principio di uguaglianza.
Per avere una visione complessiva dell’implicazione del principio di eguaglianza si è ritenuto opportuno analizzare, nei successivi paragrafi, una serie di questioni: a) le ragioni che conducono ad una ripartizione territoriale della rappresentanza; b) i principi costituzionali che regolano la distribuzione dei seggi in collegi elettorali; c) l’interpretazione, in una dimensione italiana e comparata, che è stata data dalla giurisprudenza e dal legislatore all’eguaglianza tra gli elettori nella suddivisione territoriale; d) l’impatto che la formula elettorale può eventualmente avere sulla distribuzione territoriale della rappresentanza. Le questioni richiamate sono necessarie per stabilire il contenuto del principio di eguaglianza in riferimento ai molteplici spazi territoriali in cui può essere suddiviso il territorio dello Stato. La possibilità che tutti i cittadini abbiano la stessa capacità di farsi rappresentare dipende infatti dalle modalità con le quali vengono assegnati il numero dei seggi nei collegi elettorali e attraverso cui
259 Viceversa, per quanto attiene alla valutazione dell’eguaglianza nella formula elettorale in quei
sistemi elettivi che non prevedono una ripartizione territoriale si rimanda al successivo capitolo, poiché in questi casi non si pone alcuna problematica circa la distribuzione dei seggi nei collegi elettorali.
260 In questo senso A. ROUX, P. TERNEYRE, Principio d’eguaglianza e diritto di voto, in Politica del
71 vengono materialmente individuate le ripartizioni territoriali dello Stato261.
Per meglio chiarire il contenuto di quanto si dirà nel corso della trattazione è fin da subito opportuno specificare che, dal punto di vista terminologico, si adotta qui il termine
collegio per identificare la collettività di elettori dinanzi ai quali i candidati alla carica
rappresentativa si presentano262; il termine circoscrizione verrà utilizzato per identificare quella parte del territorio dello Stato istituita per fini diversi da quelli delle candidature, come ad esempio lo spazio dove si applica integralmente la formula elettorale (se diverso dal collegio elettorale), dove vengono recuperati i resti, o comunque una ripartizione territoriale imposta dal legislatore con scopi diversi da quelli del collegio elettorale nel senso qui inteso.
2. La distribuzione territoriale della rappresentanza tra eguaglianza degli