ED ESIGENZE DI RACCORDO TRA ELETTI ED ELETTORI LA DELIMITAZIONE DEI COLLEGI ELETTORAL
4. L’eguale distribuzione della rappresentanza nelle diverse esperienze statal
4.2. L’esempio anglosassone: un lungo cammino verso l’eguaglianza del voto
La problematica della distribuzione eguale della popolazione tra i collegi elettorali ha toccato il Regno Unito in diversi momenti e ha comportato profonde ripercussioni sulle modalità di distribuzione dei seggi e sul disegno dei collegi elettorali per l’elezione della Camera dei Comuni.
La lunga storia anglosassone della distribuzione dei seggi ha inizio con l’approvazione del Reform Act del 1832. L’atto adottato agli inizi del 1800 si era reso necessario, poiché lo squilibro tra numero di abitanti e seggi assegnati ai collegi elettorali storici aveva raggiunto elevate percentuali a causa del massiccio spostamento dei cittadini
di gerrymandering sia «una pratica indifendibile anche quando è al servizio dei diritti civili» poiché «la manipolazione dei confini dei collegi intesa a costruire vincitori precostituiti [è] una violazione dei principi elettorali».
417 In questo senso è la sentenza United Jewish Organization of Williambusburgh, Inc. v. Carey
(UJO), 430 U.S. 144 (1977). Nella sentenza, i giudici hanno ritenuto che lo Stato potesse utilizzare il criterio della razza per determinare i collegi elettorali, in modo tale che la minoranza fosse posta nella condizione di messi in condizione di esprimere una propria specifica rappresentanza. Secondo E. CECCHERINI Eguaglianza del voto e rappresentatività delle minoranze: recenti orientamenti giurisprudenziali negli Stati Uniti, in Quaderni costituzionali, n. 2/1997, p. 322, la sentenza è stata un «tentativo di raggiungere una più equilibrata allocazione di potere politico fra bianchi e non bianchi».
418 In tal senso vanno la maggior parte delle sentenze sul tema, tutte successive alla pronuncia United
Jewish Organization of Williambusburgh, Inc. v. Carey. Tra questa quella più importante è la pronuncia Shaw v. Reno, nella quale secondo i giudici la determinazione dei collegi «andava dichiarata incostituzionale in quanto formata sulla base di considerazioni di prevalente natura razziale» (C. CASONATO, La tutela delle minoranze etnico-linguistiche in relazione alla rappresentanza politica: un’analisi comparata, Provincia Autonoma di Trento. Giunta, Trento, 1998, p. 15).
dalle campagne alle città, con casi estremi di collegi elettorali in cui un solo cittadino era dotato di capacità elettorale attiva419.
Il Reform Act era però solo un primo passo verso l’eguaglianza tra gli elettori, poiché si limitava a porre rimedio ai casi più gravi di diseguaglianza420. Solo attraverso una riforma del 1918 il legislatore giungeva a una completa attuazione del principio di proporzionalità tra la popolazione di ogni collegio, alla quale si era, invero, già avvicinato con il Redistribution of Seats Act approvato nel 1885421. L’atto in questione prevedeva però una deroga in base alla quale alle aree con scarsa densità demografica era comunque assicurato il seggio, giustificato al fine di evitare un’eccessiva lontananza tra il rappresentante e i propri elettori, che avrebbe precluso la possibilità della formazione tra le parti di un rapporto rappresentativo422.
Un passaggio fondamentale della legislazione inglese è avvenuto tramite il
Redistribution of Seats Act approvato dal Parlamento di Westminster nel 1944, con il
quale si introduceva un’importante novità in tema di aggiornamento periodico dei seggi, al fine di evitare che la mobilità dei cittadini all’interno del territorio dello Stato rendesse vane le norme dettate in materia, qualora il potere politico parlamentare non avesse operato con periodicità tale aggiornamento. Il potere della ridistribuzione dei seggi, che rimane comunque un atto formalmente e sostanzialmente del Parlamento423, infatti, dalla
riforma del 1944 sino ai giorni nostri, viene materialmente affidato a quattro Boundary
Commissions, una per ogni Nazione del Regno424.
419 Come riportato da J. BENTHAM, Plan of parliamentary reform, London, 1818, p. 101, vi erano
borghi quasi privi di elettori, con l’estremo caso del Borgo di Gatton in cui erano presenti, «un elettore [e] 2 membri del Parlamento», mentre le constituency cittadine erano ben più estese, con il caso “estremo” del collegio dello Yorkshire, con 973.113 abitanti (e circa 20.000 elettori) che aveva anch’esso diritto a due rappresentanti in Parlamento.
420 Si prevedeva, infatti, che i borghi con una popolazione inferiore ai 2.000 abitanti avrebbero perso
il diritto ad eleggere un rappresentante; che i borghi tra 2.000 e 4.000 abitanti avrebbero eletto un deputato; che i borghi con un numero di popolazione superiore ai 4.000 abitanti sarebbero stati assegnati due deputati (cfr. A. LYON, Constitutional History of the UK, Routledge, London, 2016, p. 348).
421 Questo atto prevedeva, in particolare, la soppressione dei collegi con meno di 15.000 abitanti.
Inoltre, si prevedeva che i collegi con più di 15.000 e meno di 50.000 abitanti avrebbero eletto un deputato, quelli da 50.000 a 165.000 due membri del Parlamento, mentre quelli superiori avrebbero avuto diritto a tre deputati, con un deputato aggiuntivo ogni 50.000 abitanti in più. Sul punto si veda A. L. LOWELL, The Government of England. Volume I, p. 199, Macmillan, London, 1912, p. 199.
422 In questo senso A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., p. 126.
423 Il potere del Parlamento è stato confermato dalla Court of Appeal nella sentenza R v. Boundary
Commission for England, Ex parte Foot and others con la quale la Corte ha sottolineato questo aspetto riconoscendo che «The Commission’s task in ancillary to something which is exclusively responsibility of Parliament itself, namely, the final decision on parliamentary representation and constituency boundaries» ([1983] 1 QB 616).
115 L’attività delle Boundary Commissions è stata sottoposta a diverse riforme volte ad indicare alle Commissions i criteri da seguire nel ritaglio dei collegi uninominali, anche se le norme dettate sono rimaste sostanzialmente invariate, perlomeno dalla riforma del 1949 e fino alla recente riforma attuata con il Parliamentary Voting System and
Constituencies Act del 2011.
Nella legge del 1944 veniva previsto che ogni collegio dovesse essere composto da un numero di elettori che non superasse, in eccesso o in difetto, il 25% rispetto alla quota media generale di composizione dei collegi. Oltre alla generale determinazione della disproporzionalità massima, si prevedevano regole volte ad assicurare che non fosse violata la territorialità amministrativa preesistente, per esempio attraverso la previsione che «“so far as is practicable” no county, county borough, metropolitan borough, or
county district, or part thereof in each case, “shall be included partly in one constituency and partly in another”»425. Inoltre, si prevedeva l’immediata disgregazione dei collegi storici preesistenti che avessero avuto un numero di elettori maggiore a 100.000 unità426. L’innovazione portata dalla legge è evidente. Per la prima volta il legislatore ha indicato una percentuale di scostamento demografico tra i collegi elettorali ritenuta sufficiente per garantire una eguale rappresentanza agli elettori. Nel merito, è importante notare che la legge, per quanto attiene alla massima disproporzionalità, prevedeva che non si dovesse utilizzare una quota media nazionale per stabilire ogni quanti elettori si dovesse costituire un collegio elettorale e sulla base della quale fissare la disproporzionalità accettabile. La quota media era stabilita all’interno di ognuna delle
Home Nations che compongono il Regno, poiché era la legge a determinare, in via
preliminare, quanti seggi dovessero essere assegnati alle quattro Home Nations427. Sulla base dei seggi spettanti a ogni singola Home Nation si determinava il quoziente medio che veniva utilizzato solo dalla Boundary Commission della medesima Nazione. Il
concludono il proprio lavoto è formalmente una reccomendation al Parlamento. Sulla composizione e sulle procedure adottate dalle Boundary Commissions e sulla possibilità di modifica della reccomendation da parte del Parlamento si vedano R. BLACKBURN, The Electoral System in Britain, McMillian Press, London, 1995, p. 118 ss; D. H. MCKAY, S. C. PATTERSON, Population Equality and the Distribution of Seats in the British House of Commons, in Comparative Politics, n. 1/1971, p. 59 ss.
425 D. ROSSITER, R. JOHNSTON, C. PATTIE, Representing People and Representing Places:
Community, Continuity and the Current Redistribution of Parliamentary Constituencies in the UK, in Parliamentary Affairs, n. 4/2013, p. 858.
426 D. BUTLER, G. BUTLER, British Political Facts, Palgrave Macmillan, London, 2011, p. 292. 427 Il Parlamento di Westminster era composto da 591 rappresentanti, di cui 71 eletti in Scozia, 35
numero dei seggi assegnati a ogni Nazione non rispettava però, a differenza della distribuzione dei seggi tra gli Stati federati degli Stati Uniti, un rigido criterio proporzionale. L’assegnazione dei seggi alle diverse Home Nation avveniva ex-lege senza il ricorso a un parametro demografico e comportava uno squilibrio generale tra il “costo” di un seggio in un collegio dell’Inghilterra rispetto ad un collegio gallese o scozzese428. La diseguaglianza tra le Home Nation è stata giustificata nel segno di una rappresentanza di origine storico-politica, in particolare del Galles e della Scozia429, che nel tempo è stata però ridimensionata, in positivo o in negativo, al variare del grado di indipendenza assicurato a queste nazioni. Una prova che il numero di deputati assegnati ad una Home
Nation è collegato alla minor autonomia assicurata alla stessa si può riscontrare nello Scottish Parliament Constituencies Act del 2004, con il quale è stato previsto, a seguito
dei maggiori poteri riconosciuti al Parlamento scozzese (Scotland Act del 1998)430, un minor numero di seggi assegnati alla Scozia. Questa riforma ha prodotto una riduzione notevole dei seggi “scozzesi” per l’elezione di Westminster, che sono passati, a seguito del Fifth Periodical Review effettuato dalla Boundary Commission for Scotland, dai 72 seggi riconosciuti prima del 2004 ai 59 previsti per le elezioni del 2005431.
Le disposizioni dettate nel 1944 venivano parzialmente emendate dapprima attraverso il Redistribution of Seats Act del 1947 e sostituite poi con il Redistribution of
Seats Act del 1949. L’innovazione legislativa del 1947 e del 1949 è stata dirompente
poiché sostituiva l’iniziale identificazione di una “quota” di disproporzionalità massima, con l’introduzione del principio che ogni collegio dovesse essere “as near the electoral
quota as practicable”432. La previsione “quantitativa”, per quanto indicata con formulazione indefinita, era poi collegata a una serie di precauzioni che il legislatore
428 Sulla sovrarappresentazione che ne derivava per gli abitanti di Scozia e Galles si veda, per tutti,
I. MCLEAN, Are Scotland and Wales overrepresented in the House of Commons?, in Political Quarterly, n. 66/1995, p. 250 ss.
429 Cfr. O. MASSARI, Gran Bretagna: un sistema funzionale al governo di partito responsabile, in
O. MASSARI, G. PASQUINO (a cura di), Rappresentare e governare, Il Mulino, Bologna, 1994, p. 35.
430 Atto con il quale sono stati potenziati i poteri del “nuovo” Parlamento scozzese.
431 Sul punto, si veda P. CAIRNEY, N. MCGARVEY, Scottish Politics, Palgreve McMilian, London,
2013, p. 65. Come ricordano G. BORISYUK, R. JOHNSTON, C. RALLINGS, M. THRASHER, Parliamentary
Constituency Boundary Reviews and Electoral Bias: How Important Are Variations in Constituency Size?, in Parliamentary Affairs, n. 1/2010, p. 5. La modifica del numero di seggi da assegnare alla Scozia ha portato sensibili variazioni nella dimensione dei collegi in quella nazione, che prima della riforma erano mediamente più piccoli di quelli inglesi, mentre ora si avvicinano, in termini di elettorato residente, ai collegi elettorali previsti in Inghilterra.
117 intendeva adottare per mantenere una certa omogeneità politica all’interno del singolo collegio. A tal fine si prevedevano regole rigide per il ritaglio delle contee e dei borghi metropolitani, quindi di entità amministrative che preesistono al collegio elettorale433. A tali regole le Commissioni potevano derogare qualora la stretta applicazione del principio territoriale avesse prodotto, secondo la Commissione, un’eccessiva disparità tra il numero di elettori di un collegio e la quota elettorale media. Infine, si prevedeva (Rules 6) che una Commissione potesse disapplicare ognuna delle regole quantitative o qualitative previste in caso di particolati condizioni geografiche, tra cui «the size, shape and
accessibility of a constituency». Le indicazioni contenute nella legge e l’elevata
discrezionalità riservata alle Commissioni non erano comunque tali da poter produrre un reale avvicinamento proporzionale nella composizione del collegio, tanto che nel 1959 8 dei 511 collegi avevano un numero di elettori compreso tra 35.000 e 40.000, mentre 12 collegi si assestavano oltre i 75.000 elettori434.
La legge del 1949 veniva modificata nel 1958, con la previsione che la revisione dei collegi dovesse avvenire ogni 10-15 anni, e nel 1979 con il Redistribution of Seats
Act, che prevedeva un aumento dei seggi dell’Irlanda del Nord – sempre in cambio di una
minor autonomia di quel territorio435 – per essere poi abrogata definitivamente nel 1986 attraverso il Parliamentary Constituencies Act, che è la legge attualmente in vigore, applicata sino alle recenti elezioni del maggio 2017. Con la legge del 1986 il Parlamento di Westminster dettava una riforma organica in tema di ritaglio dei collegi uninominali. La riforma però, per quanto complessiva, non ha intaccato le dinamiche di fondo introdotte nel 1949. Anche nella legge in vigore infatti, in particolare nella Schedule 2 (Rules of Distribution of Seats), scompare un qualsiasi riferimento ad un’eventuale
433 La legge prevedeva, in via generale, che nessun collegio elettorale potesse ricoprire più contee o
borghi metropolitani e che nessun distretto di contea (o qualsiasi parte di esso) potesse essere incluso in un collegio elettorale comprendente un altro distretto di contea o parte di un comune metropolitano. Ulteriormente, si prevedeva che nessun distretto di contea, distretto urbano o distretto rurale potesse essere incluso in più collegi elettorali. Per il territorio scozzese si prescriveva, inoltre, che nessun borgo, tranne le città, potesse essere diviso in più collegi elettorali, mentre per l’Irlanda del Nord si stabiliva che nessuna contea dovesse essere divisa in più collegi, (Schedule 2, rules 4).
434 I. JENNINGS, Party Politics, v. I: Appeal to the People, Cambridge University Press, Cambridge,
1960, p. 39.
435 I seggi nordirlandesi passavano da 12 a 17. Sul punto, si vedano A. W. BRADLEY, K. D. EWING,
Constitutional and Administrative Law, Vol. 1, Pearson, Harlow, 2007, p. 41. Come per la Scozia, anche in questo caso la modifica del numero dei seggi era la diretta conseguenza della sospensione del Parlamento nordirlandese stabilita con il Northern Ireland Constitution Act del 1973. Cfr. R. J. JOHNSTON, C. PATTIE, D. DORLING, D. ROSSITER, From Votes to Seats: The Operation of the UK Electoral System since 1945, Manchester University Press, Manchester, 2001, p. 65.
distanza percentuale minima o massima rispetto alla quota elettorale nazionale alla quale le Boundary Commissions dovrebbero attenersi. La linea di demarcazione è fissata con il principio dell’avvicinamento “per quanto possibile” alla suddetta quota media, ma sempre dopo aver applicato le regole relative al disegno territoriale dei collegi. In particolare si prevedono regole volte a garantire una omogeneità tra comuni, borghi, contee, distretti e, fattore più incisivo sulla difficoltà di approdare ad un’uniformità proporzionale tra i collegi diversi, viene preclusa la possibilità per le Boundary
Commissions di unire in tutto o in parte territori di contee diverse436. Le norme, tanto del 1949 quanto del 1986, nella fase attuativa sono state interpretate dalle Boundary
Commission437 in modo da dare prevalenza al criterio della territorialità piuttosto che al postulato “as near the electoral quota as practicable”438.
Se si guardano i dati relativi al numero degli elettori nei collegi del Regno si può notare che in taluni casi il principio di egual distribuzione dei seggi sulla base degli iscritti alle liste elettorali è stato ben lontano dall’essere attuato proprio in favore di una maggiore omogeneità territoriale e presumibilmente anche politica dei collegi. La situazione complessiva che si presentava nel Regno Unito, per esempio nelle elezioni del 1997, era la seguente: 4 collegi in Inghilterra, 2 in Galles e 5 in Scozia avevano una popolazione superiore o inferiore al 20% rispetto alla quota elettorale media calcolata per i relativi territori, mentre rispettivamente 81, 9 e 17 collegi elettorali avevano una discrepanza compresa tra il 10 e il 20%439. Il caso più estremo di diseguaglianza si verificava in
Inghilterra, dove il collegio uninominale costituito nell’Isola di Wight aveva 101.784 elettori e il collegio di Islington South and Finsbury 54.433 elettori, rispettivamente il
436 La Schedule 2, rule 4 prevede infatti che: «a in England and Wales (i) no county or any part of
a county shall be included in a constituency which includes the whole or part of any other county or the whole or part of a London borough, (ii)no London borough or any part of a London borough shall be included in a constituency which includes the whole or part of any other London borough, (b)in Scotland, regard shall be had to the boundaries of local authority areas, (c)in Northern Ireland, no ward shall be included partly in one constituency and partly in another».
437 Ed evidentemente anche dal legislatore, che resta comunque il soggetto detentore
dell’approvazione del piano di ridistribuzione dei seggi e del disegno dei collegi elettorali.
438 Cfr. I. MCLEAN, R. MORTIMORE, Apportionment and the Boundary Commission for England, in
Electoral Studies, n. 3/1992, p. 307.
439 I dati sono riportati da D. BEETHAM, S. WEIR, Political Power and Democratic Control in Britain,
Routledge, London, 1998, p. 48. Ovviamente, la verifica della diversità nella composizione del collegio va operata in comparazione tra collegi appartenenti alla medesima Home Nation poiché è lì che viene attuato il calcolo dell’indice parametro, pertanto se è giustificato e non irragionevole distinguere la ripartizione dei seggi tra i vari Stati nazionali, deve essere considerata piuttosto ininfluente la sperequazione tra seggi e popolazione tra collegi di diverse Home Nations.
119 45% superiore e il 22% inferiore alla quota media nazionale440.
Le norme previste per il disegno dei collegi, tanto nel 1949 quanto nel 1986, sembrano essere orientate su criteri organici di continuità, comunità e “storicità” dei borghi, delle contee e delle città, a discapito della proporzionalità demografica441. Lo squilibrio in termini di proporzionalità elettorale nei collegi, che l’utilizzo del principio della territorialità è andato a determinare, ha però condotto una parte della dottrina d’oltremanica a criticare l’utilizzo di tali principi, poiché si porrebbero in contrasto con i principi fondamentali della democrazia rappresentativa che non è fondata solamente sul principio “one person, one vote” ma che deve ispirarsi anche al principio “one vote, one
value”, sacrificato nei casi di eccessiva disuguaglianza nella composizione dei collegi
elettorali442.
L’abbandono dell’identificazione minima e massima di disproporzionalità dei collegi può avere due diverse conseguenze sull’attività del soggetto preposto alla determinazione dei collegi, dovute anche ad un certo grado di ambiguità che caratterizza le regole previste dal legislatore443. Una prima conseguenza, sulla traccia segnata dalla giurisprudenza della Supreme Court statunitense, sarebbe quella di ritenere che debba prevalere il criterio proporzionale per “quanto possibile”; la seconda, adottata dalle
Boundary Commissions, è quella di dare maggior risalto al legame tra collegio elettorale
e territori amministrativi preesistenti444. Questa seconda interpretazione è facilitata nel
contesto legislativo inglese perché la legge del 1986 sembrerebbe assicurare una maggiore incisività dei criteri riferiti alla conformazione territoriale dei collegi, mentre vi sarebbe una «relativa insignificanza della regola della discrepanza» numerica445.
440 Cfr. R. BLACKBURN, A. KENNON, Parliament. Functions, Practice and Procedures, Sweet &
Maxwell, London, 2002, p. 66 s.
441 Cfr. D. ROSSITER, R. JOHNSTON, C. PATTIE, Representing People and Representing Places, cit.
p. 883 s., i quali ricordano che questi criteri «although never made fully explicit, dominated in the second half of the twentieth century» In tal senso di R.J. JOHNSTON, Constituency Redistribution in Britain: Recent Issues, in B. GROFMAN, A. LIJPHART (a cura di), Electoral Laws and Their Political Consequences, Algora, New York, 2003, p. 279, secondo cui la parità numerica nella composizione del collegio non era la «raison d’être» della legge del 1949.
442 Sul punto R. BLACKBURN, The Electoral System in Britain, cit., p. 113. In senso analogo si
possono vedere le critiche di R.J. JOHNSTON, Constituency Redistribution in Britain: Recent Issues, cit., p. 284, al sistema di ridisegno dei collegi previsto dalla legge del 1986.
443 D. J. ROSSITER, R. J. JOHNSTON, C. J. PATTIE, The Boundary Commissions: the UK's Map of
Parliamentary Constituencies, Manchester University Press, Manchester, 1999, p. 399.
444 Cfr G. ROWLEY. The Redistribution of Parliamentary Seats in the United Kingdom: Themes and
Opinions, in Area, n. 1/1975, p. 17 s.
La posizione assunta dalle Boundary Commissions, quantomeno per quanto attiene alle regole pre-1986, è stata avvalorata dalla sporadica giurisprudenza della Court of
Appeal chiamata a dare risposta alla questione del disegno del collegio elettorale. Nel
Regno Unito la possibilità di “imitare” il percorso giurisprudenziale statunitense è fortemente limitata dalla struttura del sistema giudiziario, e dalle specifiche deroghe previste alla possibilità di impugnare l’atto parlamentare di approvazione del disegno dei collegi. La legge prevede infatti che una volta approvato il piano di distribuzione dei seggi e dei relativi collegi da parte dell’House of Parliament, l’atto legislativo non può essere oggetto di contenzioso giudiziale446. Se nel sistema inglese è dunque difficile immaginare una questione giudiziaria circa l’atto parlamentare di redistribuzione dei seggi, resta comunque la possibilità di impugnare la recommendation della Boundary Commission prima dell’approvazione parlamentare, per violazione o errore di legge447. A tal proposito vi sono pronunce intervenute prima del 1986, che si si riferiscono ovviamente alla