Gli anni successivi all’entrata in vigore della Costituzione della Repubblica ceca

Una volta analizzata la transizione “formale”, pare opportuno esaminare il periodo successivo all’entrata in vigore della Costituzione della Repubblica ceca: l’attenzione verrà focalizzata, in particolare, sul quadro politico-costituzionale, nonché sul cammino percorso dal Paese per entrare a far parte del Consiglio d’Europa, prima, e dell’Unione Europea, poi.

2.1. Il quadro politico-costituzionale

La Repubblica ceca ha accolto una “concezione pluritestuale della materia costituzionale, ispirandosi al modello austriaco. Il diritto costituzionale materiale è dunque formato da più documenti, per l’insieme dei quali si utilizza la denominazione di “ordinamento costituzionale””744. L’art. 112 Cost., afferma, infatti, che l’ordinamento costituzionale è composto dalla Costituzione; dalla Carta dei diritti e delle libertà fondamentali; dalle leggi costituzionali adottate ai sensi della Costituzione; dalle leggi costituzionali dell’Assemblea nazionale della Repubblica cecoslovacca, di quelle dell’Assemblea federale della Repubblica socialista cecoslovacca e di quelle del Consiglio nazionale ceco che stabiliscono i confini dello Stato; nonché dalle leggi costituzionali adottate dal Consiglio nazionale ceco dopo il 6 giugno 1992. Tale disposizione è di particolare interesse anche

740

SVOBODA K., Legal and Political Events between 1989 and 1992, cit., pag. 83. 741 _L

INZ J., STEPAN A., L’Europa post-comunista, cit., pag. 174 ss. 742

BARTOLE S., Introduzione. The Crisis of the Czechoslovak Federalism and the Prospects for Federalism in Europe, cit., pagg. X-XI.

743

Su tale concetto di rimanda al par. 2.1. 744

148

perché testimonia una forte continuità giuridica tra Cecoslovacchia e Repubblica ceca, e, più in generale, la volontà di quest’ultima di considerarsi erede della prima. Tale aspetto è confermato altresì dalla l. cost. 4/1993 sulle misure connesse alla dissoluzione della Repubblica federale ceca e slovacca: con tale provvedimento, infatti, vennero considerate valide per il territorio della Repubblica ceca le leggi costituzionali, le leggi e gli altri atti giuridici della Repubblica federale in vigore al giorno del suo scioglimento, a condizione, tuttavia, che non venissero applicate quelle disposizioni che presupponevano esclusivamente l’esistenza della Federazione e l’appartenenza ad essa della Repubblica ceca. Sempre mediante tale legge, poi, furono trasferite le competenze di una serie di organi della Federazione agli organi corrispondenti della Repubblica ceca745.

Oltre a disciplinare i rapporti con il suo recente passato (la Cecoslovacchia), la Repubblica ceca, non appena divenuta uno Stato indipendente, si è preoccupata altresì di “regolare i conti” con il precedente regime autoritario. Come verrà analizzato nei prossimi paragrafi, furono infatti approvate una serie di leggi (legge sull’illegittimità del regime comunista, leggi di “lustrazione”746 _e leggi sulla restituzione della proprietà) volte a segnare una totale rottura con il regime comunista.

Da un punto di vista politico, si registra il fatto che le prime legislature furono piuttosto travagliate. Nel corso della prima di queste (1992-1996), il Partito civico-democratico guidato da Klaus, uscito vincitore dalle elezioni, fu costretto a formare Governi di coalizione, anche se riuscì ugualmente a “rafforzare la propria identità politica e… fissare in modo chiaro i punti fondamentali del programma elettorale: smantellamento dell’apparato statale, controllo dell’inflazione e della spesa pubblica, stabilizzazione della moneta, attuazione delle indicazione del Fmi, integrazione economica e politica europea”747.

Nelle elezioni del 1996, l’Ods si confermò la prima forza politica del Paese, seguita, tuttavia, a breve distanza dal Čssd, partito che, a differenza delle altre forze di sinistra, non derivava dal Partito comunista, ma si rifaceva allo storico Partito socialdemocratico. Va registrato il calo di consenso dei comunisti, i quali dal 14% ottenuto nelle elezioni del 1992, passarono a poco più del 10%, superati ampiamente dal Cssd (che aveva ottenuto il 26,4% dei voti). La crisi fiscale ed economica, unita ad una serie di scandali finanziari che avevano interessato l’Ods, costrinsero tuttavia Klaus alle dimissioni. Nel marzo 1998 vennero quindi indette elezioni anticipate. Nelle consultazioni di quell’anno si registrò la prima alternanza al potere, dal momento che il Čssd vinse le elezioni a scapito dell’Ods. Si trattò di un fatto di notevole importanza per il processo di transizione: infatti, come è già stato osservato in riferimento alla elezioni spagnole del 1982748, l’alternanza risulta spesso (anche se non sempre749) indice della “maturità” della democrazia.

La situazione politica, tuttavia, era tale per cui i socialdemocratici, per poter governare, erano tenuti a stringere alleanze con altre forze politiche. Essi riuscirono a siglare un patto con l’Ods, il quale offrì loro un sostegno “esterno” in Parlamento. Non si trattò, comunque, di una grande coalizione dal momento che l’Ods non ottenne alcun posto di Governo. Va segnalato come l’accordo tra tali partiti avrebbe potuto mettere a repentaglio il processo di transizione democratica in corso nel Paese: essi, infatti, apportarono una serie di modifiche alla legge elettorale esistente in modo tale da sostituire, di fatto, il sistema proporzionale (previsto dalla Costituzione per l’elezione della Camera dei Deputati) in uno di tipo maggioritario (previsto, invece, solo per il Senato). Ciò sarebbe andato a tutto vantaggio dei due partiti, i quali avrebbero potuto ottenere così maggioranze

745 _{Le competenze dell’Assemblea federale vennero trasferite al Consiglio nazionale ceco, quelle del Governo federale} al Governo della Repubblica ceca, quelle della Corte Suprema federale alla Corte Suprema della Repubblica ceca, e così via.

746

Il termine “lustrazione” deriva dal latino “lustratio” e significa “purificare”. 747 _D

I GREGORIO A., Repubblica ceca, cit., pag. 90. 748

Si veda il Cap. 3 par. 1.4. 749

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estremamente ampie, mentre i partiti minori avrebbero rischiato con buone probabilità di rimanere fuori dal Parlamento. La Corte costituzionale, tuttavia, dichiarò l’incostituzionalità di gran parte della legge750_.

2.2. L’ingresso nel Consiglio d’Europa e nell’Unione Europea

Pochissimo tempo dopo l’inizio della Rivoluzione di Velluto la Cecoslovacchia presentò domanda di ammissione al Consiglio d’Europa, e lo stesso fecero numerosi altri ordinamenti del centro e dell’est Europa in seguito al crollo del regime comunista. Il Consiglio, in ragione del numero particolarmente alto di richieste di adesione presentate nello stesso periodo, si trovò dinanzi ad una situazione inedita: sino a quel momento, infatti, le domande di ammissione erano pervenute in maniera graduale nel corso degli anni. Al fine di dare una prima risposta agli Stati candidati, il Consiglio decise di attribuire loro, in primo luogo, lo status di ospite speciale del Consiglio d’Europa, status che la Cecoslovacchia ottenne nel 1990.

Per poter essere ammessi a tale organizzazione sovranazionale, gli Stati dovevano soddisfare una serie di condizioni, fra le quali essere uno “Stato europeo” ed una “democrazia parlamentare pluralista”751. A partire dal 1990, poi, per prassi l’ingresso nel Consiglio divenne subordinato alla sottoscrizione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo752, e con la Dichiarazione di Vienna del 9 ottobre 1993 venne richiesto altresì il rispetto dei diritti delle minoranze nazionali. E’ interessante notare come fra gli elementi che deponevano maggiormente a favore dello Stato relativamente alla sua “capacità” di garantire i principi su cui si basava il Consiglio (vale a dire quelli della preminenza del diritto e del rispetto dei diritti fondamentali), vi era l’istituzione di un sistema di giustizia costituzionale753_.

La Repubblica federale ceca e slovacca divenne membro del Consiglio già il 21 febbraio 1991 (dunque a poco più di un anno dall’inizio della Rivoluzione di Velluto), e a sua volta la Repubblica ceca aderì a tale organizzazione il 30 giugno 1993. Ai fini dell’ingresso della Cecoslovacchia in tale organizzazione, di estrema importanza fu l’adozione della Carta dei diritti e delle libertà fondamentali, la quale produsse una sorta di “effetto ticket”754 per l’ammissione del Paese nel Consiglio. Tale ingresso segnò un passo importante nel processo di transizione soprattutto da un punto di vista “formale”, dal momento che si trattò di una prima forma di riconoscimento esterno dei progressi compiuti dal Paese verso la creazione di un ordinamento a tutti gli effetti democratico. Da un punto di vista “sostanziale”, tuttavia, va sottolineato come nel caso dell’apertura ai Paesi dell’Europa centrale ed orientale, il Consiglio abbia applicato le condizioni necessarie per l’adesione con una “minore severità rispetto agli allargamenti anteriori”: tale apertura “massiccia e affrettata” ha prodotto “una sorta di applicazione ex post del criterio di condizionalità, nel senso che l’adesione dello Stato al Consiglio d’Europa più che la conseguenza della sussistenza

750

Si rimanda al par. 4.2.4. 751

Con quest’ultima espressione si faceva riferimento, in particolare, all’esistenza di elezioni libere e al rispetto dell’autonomia locale.

752

L’obbligo di sottoscrizione della CEDU venne ufficializzato con la Dichiarazione di Vienna del 9 ottobre 1993. Precedentemente la promessa da parte dello Stato di sottoscrivere la CEDU era considerata esclusivamente un elemento di apprezzamento di tipo politico (si rinvia al Cap. 3 par. 1.4.).

753

Si veda in particolare il Rapporto Ekman del 29 gennaio 1991 sulla domanda di adesione della Repubblica federale ceca e slovacca (doc. n. 6380) (si trova nella pubblicazione del Consiglio d’Europa dal titolo Documents. Working papers, vol. VII, Strasbourg, 1991). Sulle condizioni di ammissione degli ordinamenti del centro e dell’est Europa al Consiglio d’Europa cfr. FLAUSS J.F., Les conditions d’admission des pays d’Europe centrale et orientale au sein du Conseil de l’Europe, inEuropean Journal of International Law, vol. 5, n. 1, 1994, pag. 401 ss.

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degli standard di tutela prefissati dalla Convenzione, ha costituito per molti versi il punto di partenza per il conseguimento di quegli standard”755.

Relativamente a tale organizzazione sovranazionale, non va dimenticato, poi, il ruolo fondamentale svolto dalla “Commissione di Venezia”, organo consultivo, per l’appunto, del Consiglio d’Europa. Come già ricordato756, la Commissione ha fornito agli ordinamenti del centro e dell’est Europa assistenza in materia di elezioni e referendum, nonché nell’area della giustizia costituzionale, vale a dire in due campi estremamente delicati soprattutto per dei Paesi che stavano affrontando un processo di transizione democratica.

Un’altra tappa molto importante per l’avvicinamento della Repubblica ceca all’Europa si ebbe il 17 gennaio 1996, quando venne presentata richiesta di adesione all’Unione Europea. Il primo parere della Commissione europea relativamente alla domanda di ingresso risale al 15 luglio 1997. La lettura di tale documento risulta essere di particolare interesse dal momento che viene fotografato lo stato di avanzamento del processo di democratizzazione in corso nel Paese757. Va ricordato come la candidatura sia stata valutata sulla base dei criteri elaborati dal Consiglio di Copenaghen del 1993758, nonché sulla base delle indicazioni offerte dal Consiglio europeo di Madrid del 1995759. Si è trattato di requisiti più stringenti rispetto a quelli richiesti dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1978, relativo alle domande presentate da Spagna, Grecia e Portogallo: in particolare, si può osservare come sia stato attribuito uno specifico rilievo al rispetto del principio di legalità ed alla protezione delle minoranze760.

Il giudizio espresso dalla Commissione europea sulla Repubblica ceca è nel complesso positivo761. Nelle conclusioni del parere si legge che il Paese presenta “le caratteristiche di una democrazia dotata di una stabilità istituzionale tale da garantire lo stato di diritto, la tutela dei diritti umani e il rispetto e la tutela delle minoranze”. Sono ritenute necessarie, tuttavia, “ulteriori iniziative volte a migliorare il funzionamento del sistema giudiziario e a rafforzare e rendere più efficace la lotta contro la corruzione”. Nell’ambito della tutela dei diritti fondamentali, poi, si ritiene che permangano “alcune carenze nel settore della legislazione sulla stampa”, e che “gli zingari (Rom) [soffrano] tuttora di talune forme di discriminazione, in particolare a causa dell’applicazione della legge sulla cittadinanza”762. Il giudizio della Commissione è positivo anche per quel che

755

POLLICINO O., Corti europee e allargamento dell’Europa: evoluzioni giurisprudenziali e riflessi ordinamentali, in il Diritto dell’Unione Europea, n. 1, 2009, pagg. 5-6.

756 _{Si rimanda al Cap. 1 par. 6.5.}

757 _{Il testo è disponibile on-line all’indirizzo}

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/enlargement_process/past_enlargements/eu10/czech_republic_en.htm

758 _{“I paesi associati dell’Europa centrale e orientale che lo desiderano diventeranno membri dell’Unione. L’adesione}

avverrà non appena il Paese sarà in grado di assumere gli obblighi che essa comporta soddisfacendo le seguenti condizioni economiche e politiche: il Paese candidato deve aver raggiunto una stabilità istituzionale tale da garantire il rispetto della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti dell’uomo nonché il rispetto e la tutela delle minoranze; il Paese deve avere un’economia di mercato funzionante ed essere in grado di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all’interno dell’Unione; il Paese deve poter adempiere gli obblighi inerenti all’adesione, compresi gli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria”.

759 _{Il Consiglio ha sottolineato la necessità di creare, nell’ambito della strategia di preadesione, “i presupposti per}

un’integrazione graduale e armoniosa dei Paesi candidati, segnatamente attraverso: lo sviluppo dell’economia di mercato; l’adeguamento delle loro strutture amministrative; la creazione di un contesto economico e monetario stabile”.

760 _{Sulle condizioni di adesione all’Unione Europea cfr. CAPPUCCIO L., Le condizioni costituzionali di adesione}

all’Unione Europea, in www.forumcostituzionale.it.

761 _{Si sottolinea altresì il fatto che, a differenza di quanto avvenuto nei casi di Spagna, Portogallo e Grecia (dove non}

veniva nemmeno esaminato il contenuto delle Costituzioni: si veda il Cap. 3 par. 1.4.), ora la Commissione si preoccupa di verificare concretamente se quanto previsto a livello costituzionale è effettivamente attuato nella pratica.

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riguarda l’aspetto economico: si ritiene, infatti, che la Repubblica ceca possa essere considerata “un’economia di mercato efficiente” e che “i meccanismi del mercato [siano] in gran parte funzionanti”. Inoltre, secondo la Commissione, “sono stati conseguiti risultati di grande rilievo in materia di stabilizzazione economica”, e “il tasso di disoccupazione è uno dei più bassi d’Europa. Come dimostra la recente comparsa di squilibri macrofinanziari, tuttavia, occorreranno ulteriori iniziative nei prossimi anni, in particolare rivolte al potenziamento della gestione delle imprese e del sistema finanziario. La Repubblica ceca dovrebbe essere in grado di far fronte, a medio termine, alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all’interno dell’Unione, purché proseguano i cambiamenti nel settore delle imprese”.

In conclusione, la Commissione ha ritenuto che il Paese, in linea generale, soddisfacesse i criteri di adesione richiesti, e per tale ragione ha raccomandato di aprire i negoziati per l’ingresso nell’Unione Europea. Il processo di democratizzazione nella Repubblica ceca, dunque, risultava essere nel 1997 già ad un ottimo punto: tale situazione è particolarmente significativa soprattutto se la si raffronta a quella della Repubblica slovacca, divenuta – al pari della Repubblica ceca – uno Stato indipendente il 1° gennaio 1993. Nel parere del 1997, infatti, la Commissione europea esprimeva un parere negativo in merito all’apertura dei negoziati per l’accesso all’Unione, ritenendo non soddisfatti i criteri stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1993763_{. La} Repubblica slovacca, tuttavia, alla fine riuscì a colmare il divario, dal momento che – come noto – il 1° maggio del 2004 entrambe le Repubbliche, assieme ad altri otto Stati, sono entrate a far parte dell’Unione Europea764.

La partecipazione ad organizzazioni sovranazionali quali il Consiglio d’Europa e l’Unione Europea risulta influenzare in maniera determinante i processi di transizione democratica765. Innanzitutto va sottolineato come la volontà di entrare a far parte di tali organizzazioni costituisca uno stimolo di estrema importanza al fine di rendere più rapido il processo di democratizzazione. Il ruolo del Consiglio d’Europa e dell’Unione Europea è fondamentale poi anche per un’altra ragione: l’indicazione, infatti, degli obiettivi da raggiungere per l’ingresso in tali organizzazioni, le condizioni sempre più stringenti da soddisfare, i controlli periodici volti a verificare lo stato di avanzamento delle riforme e il supporto tecnico fornito da organi quali la Commissione di Venezia, hanno infatti indirettamente “guidato” i processi di transizione democratica. In particolare nel caso degli ordinamenti del centro e dell’est Europa, la strada da percorrere per il raggiungimento del traguardo finale (rappresentato dall’ammissione del Paese nell’organizzazione, con la conseguenza di essere considerato una democrazia “matura”) è stata indicata in maniera così precisa, attraverso istruzioni così dettagliate, che non pare azzardato parlare di una sorta di “proceduralizzazione” delle transizioni “sostanziali”.

Citizenship to the Czech Roma, in East European Constitutional Review, vol. 7, n. 2, 1998, pag. 58 ss.

763 _{Secondo la Commissione, il Governo “non rispetta[va] sufficientemente le competenze attribuite dalla Costituzione} agli altri poteri e ignora[va] troppo spesso i diritti dell’opposizione”. A ciò si aggiungeva una scarsa indipendenza del potere giudiziario, nonché una protezione non sufficientemente garantita dei diritti delle minoranze. Il testo del parere della Commissione è disponibile on-line all’indirizzo http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/dwn/opinions/slovakia/sk-op_it.pdf

764

Ai sensi della l. cost. 515/2002, l’adesione della Repubblica ceca all’Unione Europea doveva essere approvata mediante referendum. La consultazione popolare si è svolta il 13 e il 14 giugno 2003, e il 77% dei cittadini cechi si è espresso favorevolmente all’ingresso. Sull’ingresso della Repubblica ceca nell’Unione Europea e, più in generale, sui rapporti tra tale Paese e l’Europa si veda più diffusamente DI GREGORIO A., Repubblica ceca, cit., pag. 151 ss.; HANLEY S., The Political Context of EU Accession in the Czech Republic, the Royal Institute for International Affairs, 2002, disponibile on-line all’indirizzo http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/Research/Europe/czech.pdf 765

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