L’istituzione del Tribunal constitucional

Una volta analizzata la transizione “formale”, e richiamata la difficile situazione in cui versava la Spagna in seguito all’entrata in vigore della Costituzione, pare necessario esaminare il processo che ha portato all’instaurazione del Tribunale costituzionale. A tal fine, dopo aver ricordato la sfortunata esperienza del Tribunale delle garanzie costituzionali previsto dalla Costituzione del 1931, verranno ricordati i punti più significati del dibattito in seno alle Cortes constituyentes relativamente alla previsione dell’organo di giustizia costituzionale nella Carta del 1978. In ultimo, verranno effettuati alcuni riferimenti all’approvazione della legge istitutiva del Tribunale costituzionale, vale a dire la Ley organica del Tribunal constitucional.

2.1. L’antecedente: il Tribunal de garantías constitucionales

Sebbene possano essere individuate diverse esperienze di giustizia costituzionale antecedenti al 1931514_{, quello che viene unanimemente considerato l’antecedente diretto del Tribunale} costituzionale è il Tribunal de garantías constitucionales, previsto dalla Costituzione della Seconda Repubblica del 1931515. Tale organo, che costituiva “una variante del “sistema europeo” sino a quel momento rappresentato dai modelli cecoslovacco ed austriaco”516, ha avuto una vita brevissima e non ha mai goduto di particolare prestigio517. La sua prima sentenza risale, infatti, all’8 giugno 1934, ma già con il decreto 4 maggio 1937 venne sancito lo scioglimento dell’organo, considerato in contrasto con le norme che informavano il nuovo regime franchista.

Sono diverse le cause che spiegano le difficoltà incontrate dal Tribunale repubblicano. Innanzitutto si deve considerare il mancato convinto appoggio da parte delle forze politiche all’instaurazione di tale organo: Cruz Villalón ricorda, infatti, che l’allora Presidente del Tribunale, Alvaro de Albornoz, dichiarò dinanzi alle Cortes che, in fondo, il Tribunal de garantías constitucionales non lo voleva nessuno, che nessuna forza significativa lo aveva appoggiato e che,

512

LORCA CORRONS A., The Spanish Experience Following Accession, paper presentato alla University Association for Contemporary European Studies, 1988, ricordato da PRIDHAM G., The International Context of Democratic Consolidation: Southern Europe in Comparative Perspective, cit., pag. 177.

513

PRIDHAM G., The International Context of Democratic Consolidation: Southern Europe in Comparative Perspective, cit., pag. 178.

514

Cfr. FERNÁNDEZ SEGADO F., La jurisdicción constitucional en España, Dykinson, Madrid, 1984. 515

Fra i numerosi scritti sul Tribunal de garantías constitucionales si segnalano RUBIO LLORENTE F., Del Tribunal de garantías constitucionales al Tribunal constitucional, in Revista de derecho político, n. 16, 1982-83, pag. 27 ss.; CRUZ VILLALÓN P., La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939), Centro de estudios constitucionales, Madrid, 1985, pag. 335; RUIZ LAPEÑA R., El Tribunal de garantías constitucionales en la II República española, Bosch, Barcelona, 1982.

516 _C

RUZ VILLALÓN P., La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939), cit., pag. 335. 517 _{Basti pensare al fatto che G}

ARCÍA DE ENTERRÍA E., FERNANDEZ T.R., Curso de derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1980, pag. 94, definirono l’esperienza di tale Tribunale “una delle pagine meno gloriose” della vicenda costituzionale della Seconda Repubblica

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anzi, era stato ostacolato in ugual modo sia dalla destra sia dalla sinistra518.

In secondo luogo vanno ricordati gli errori “tecnici” commessi dal Parlamento nella previsione dell’organo. Il Tribunale, infatti, a differenza di quello cecoslovacco concepito esclusivamente quale organo di controllo di costituzionalità, era “sovraccaricato di funzioni”, eterogenee tra loro, e alcune delle quali aventi carattere politico e non giurisdizionale, con il conseguente rischio di una sua “snaturalizzazione”519. A ciò si aggiungevano i problemi relativi alla sua composizione, caratterizzata da un eccessivo tasso di politicità (basti pensare che il Presidente non era eletto dai giudici, ma dalle Cortes) e da un numero troppo elevato di giudici (venticinque, a cui si aggiungeva il Presidente)520; eccessivi erano altresì i soggetti legittimati a ricorrere (pubblico ministero, giudici e tribunali, il Governo, le regioni e ciascuna persona singola o collettiva, anche se non direttamente offesa).

La terza causa che spiega le difficoltà del Tribunale riguarda la difficilissima fase storica in cui esso iniziò ad operare: tale organo, infatti, ebbe “la sfortuna di vedersi immerso, fin dalla sua prima sentenza, nella bufera politica dell’epoca”521_{, trovandosi, dunque, “in un clima quasi} impossibile di convivenza sociale e politica”522. La conseguenza fu che anche le sue sentenze, influenzate da tale contesto politico, “furono giudicate secondo parametri di opportunità [e] divennero oggetto di lotta e contesa tra le diverse parti”523. Il caso relativo alla prima sentenza del Tribunale è emblematica. Nonostante con tale pronuncia venisse sancita la nullità della legge dei contratti agrari approvata dal Parlamento autonomico della Catalogna, quest’ultimo ignorò tale decisione ed emanò una nuova legge dal medesimo contenuto524. Tutto ciò avvenne in un clima di tensione talmente forte tra potere centrale e regione catalana che il Presidente del Tribunale, Alvaro de Albornoz, fu costretto a dimettersi e venne sostituito da Fernando Gasset.

La tensione tra Stato centrale e Catalogna risulta una costante della storia spagnola: essa, infatti, si riproporrà durante il processo di transizione525 _{e, ancor più recentemente, con} l’emanazione del nuovo Statuto autonomico catalano del 2006, dichiarato parzialmente incostituzionale dal Tribunal nella sentenza 31/2010526.

2.2. Il dibattito dinanzi alle Cortes constituyentes

Deve essere precisato che il dibattito costituente spagnolo può essere esaminato solo parzialmente, dal momento che non sono stati resi pubblici gli atti della Ponencia, la quale, come visto in precedenza, era stata incaricata di elaborare un Anteprogetto di Costituzione. Ciò che, invece, può essere analizzato sono i lavori costituenti delle Cortes. In linea generale si può osservare come praticamente tutte le forze politiche risultarono essere favorevoli all’introduzione

518

CRUZ VILLALÓN P., La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939), cit., pag. 339. 519 _T

OMÁS Y VALIENTE F., Escritos sobre y desde el Tribunal constitucional, Centro de estudios políticos y constitucionales, Madrid, 1993, pag. 29-30. Oltre, infatti, al controllo di costituzionalità delle leggi, alla risoluzione dei conflitti tra Stato e regioni autonome (e tra regioni) ed alla risoluzione dei ricorsi di amparo, il Tribunale era chiamato a verificare e approvare i poteri di coloro che, assieme alle Cortes, dovevano eleggere il Presidente della Repubblica, nonché a giudicare sulla responsabilità penale del Capo dello Stato, del Presidente del Consiglio, dei Ministri e di altre alte cariche dello Stato.

520 _{Secondo G}

ONZÁLEZ-TREVIJANO SÁNCHEZ P.J., El Tribunal constitucional, Aranzadi, Elcano, 2000, pag. 49, fu proprio la composizione Tribunale la “responsabile, in gran parte, del suo insuccesso”.

521

CRUZ VILLALÓN P., La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939), cit., pag. 338. 522

GONZÁLEZ-TREVIJANO SÁNCHEZ P.J., El Tribunal constitucional, cit., pag. 50. 523

ROLLA G., Indirizzo politico e Tribunale costituzionale in Spagna, Jovene, Napoli, 1986, pag. 77. 524 _R

UIZ LAPEÑA R., El Tribunal de garantías constitucionales en la II República española, cit., pag. 304 ss. 525

Si rinvia al par. 3.4.1. 526

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del Tribunale costituzionale. Le uniche riserve (non si trattò, infatti, di una vera e propria opposizione) provenivano dagli esponenti del Partito comunista, i quali temevano una possibile tendenza conservatrice di tale organo, e ritenevano che esso avrebbe potuto in qualche modo ostacolare l’attività delle Camere527_.

Le riserve espresse dal Partito comunista, tuttavia, non impediscono di parlare di una “creaciòn consensuada”528 del Tribunale costituzionale. Le ragioni che spiegano un consenso così vasto intorno alla creazione dell’organo di giustizia costituzionale paiono essere fondamentalmente quattro. La prima è la più evidente: dopo quarant’anni di regime autoritario, era fortissima la volontà di creare un ordinamento realmente democratico, dove i diritti fondamentali venissero effettivamente tutelati, e in questo senso l’istituzione di un Tribunale costituzionale sembrava offrire la migliore garanzia possibile.

In secondo luogo si deve considerare il fatto che già diversi ordinamenti europei dell’epoca avevano previsto un Tribunale costituzionale: i costituenti spagnoli fecero riferimento, in particolare, alla Corte costituzionale italiana e al Bundesverfassungsgericht tedesco529_.

Un altro motivo che portò alla creazione del Tribunal constitucional è legato alla mancata epurazione della magistratura: Ferreres Comella sottolinea, infatti, che i giudici ordinari che erano stati nominati sotto il regime franchista non erano stati sostituiti una volta instauratasi la democrazia, “nonostante la maggior parte di essi avesse manifestato un impegno piuttosto debole a favore dei principi liberal-democratici. Data tale circostanza storica, non aveva alcun senso attribuire ad essi il compito di verificare la validità delle leggi emanate dal nuovo Parlamento democratico”530.

La previsione del Tribunale costituzionale, poi, si spiega altresì in ragione della decentralizzazione politica dello Stato531_{, e infatti non è un caso che il Costituente abbia guardato in} particolare, anche in questo caso, alle Corti costituzionali italiana e tedesca, le quali operano all’interno di ordinamenti decentrati. E’ noto, infatti, il rapporto tra “struttura policentrica dello Stato e genesi della giustizia costituzionale”532.

527

Così Sole Tura, rappresentante del Gruppo parlamentare comunista: “Se consideriamo la forma, il tempo, il periodo in cui vengono nominati i giudici del Tribunale costituzionale (periodo che è più lungo della durata di una legislatura), e se teniamo in considerazione la possibilità di presentare il ricorso in via d’azione…, ci potremmo trovare nella situazione per cui il Tribunale costituzionale risulti essere… una sorta di terza Camera che si impone al Congresso e al Senato…, frenando di fatto il loro lavoro” (Plenum del Congresso dei Deputati, Diario de sesiones del Congreso, 20 luglio 1978, n. 115, pag. 4528). E’ interessante notare come anche il Partito comunista italiano (assieme alle altre forze di sinistra), nel corso dei lavori costituenti, aveva espresso la preoccupazione che la Corte costituzionale potesse rivelarsi un organo conservatore (si rinvia al Cap. 2 par. 2.3.).

528

TORRES DEL MORAL A., El Tribunal constitucional español en negativo: lagunas y rectificaciones; cuestiones disputadas, inéditas, irresueltas, menores y de lege ferenda, in BAZÁN V. (a cura di), Derecho procesal constitucional americano y europeo, I, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2010, pag. 699.

529

Per quel che concerne l’influenza tedesca e italiana (ma anche di altri ordinamenti) sulla Costituzione del 1978 cfr. HERRERO DE MIÑON M., Les sources étrangères de la Constitution, in Pouvoir, n. 8, 1978, pag. 97 ss.

530 _F

ERRERES COMELLA V., The Spanish Constitutional Court: Time for Reforms, in Journal of Comparative Law, vol. 3, n. 2, 2008, pag. 23. Sul punto si veda altresì GUARNIERI C., Magistratura e politica in Italia, il Mulino, Bologna, 1982, pag. 132; RUBIO-MARÍN R., Women and the Cost of Transition to Democratic Constitutionalism in Spain, in International Sociology, n. 18, 2003, pag. 242. Sulla magistratura durante il regime franchista si veda TOHARIA J.J., Judicial Independence in an Authoritarian Regime: The Case of Contemporary Spain, in Law and Society Review, vol. 9, n. 3, 1975, pag. 475 ss.

531 _C

RUZ VILLALÓN P., La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, Centro de estudios políticos y constitucionales, Madrid, 1999, pag. 436.

532

PEGORARO L., Giustizia costituzionale, in MORBIDELLI G.,PEGORARO L.,REPOSO A.,VOLPI M., Diritto pubblico comparato, Giappichelli, Torino, 2004, pag. 470.

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Parte della dottrina533 ha sottolineato come l’istituzione del Tribunale costituzionale sia stata favorita dal fatto che la Spagna aveva già avuto in passato un organo analogo, vale a dire il Tribunale delle garanzie costituzionali. In realtà, nel corso dei dibattiti i riferimenti al Tribunale repubblicano furono decisamente scarsi, e quasi sempre per ricordarlo come esempio negativo534_{. In} questo senso, si può dire che i costituenti spagnoli fecero tesoro di una esperienza sfortunata: invece di prendere tale Tribunale quale modello da emulare, essi furono attenti ad evitare di commettere nuovamente gli stessi errori.

Analizzando più nel dettaglio i lavori costituenti, va detto come non si registrino differenze sostanziali tra gli articoli dell’Anteprogetto presentato dalla Ponencia e quelli definitivi della Costituzione relativi alla giustizia costituzionale. Il dibattito (giudicato non particolarmente “rilevante”535) non verteva intorno alla necessità o meno di istituire un Tribunale costituzionale, quanto piuttosto ad aspetti tecnici relativi alla sua composizione, alla sua indipendenza e alle sue competenze.

Fra le modifiche più significative del Titolo IX della Costituzione (“Del Tribunale costituzionale”), va ricordata, innanzitutto, quella relativa all’art. 159. L’Informe della Ponencia, infatti, modificò l’Anteprogetto in primo luogo aumentando il numero dei membri del Tribunale (da undici a dodici), con la conseguenza che il Senato non proponeva più solamente tre giudici, bensì quattro, al pari del Congresso. Venne inserito, inoltre, il requisito dell’indipendenza e dell’inamovibilità dei membri del Tribunale. In relazione all’art. 161 (ma anche all’art. 53 c. 2), va ricordato che l’Informe della Ponencia restrinse il recurso de amparo ai soli diritti e libertà previsti dall’art. 14 e dalla prima sezione del Secondo capitolo del Titolo I, nonché al diritto di obiezione di coscienza. Il testo dell’art. 162 fu modificato dalla Commissione del Congresso, la quale soppresse la facoltà dei Presidenti del Congresso e del Senato di presentare il ricorso di incostituzionalità, ed elevò da venticinque a cinquanta il numero di senatori legittimati a presentare tale ricorso. Da sottolineare, inoltre, che l’Informe della Ponencia modificò l’art. 164, attribuendo alle sentenze del Tribunale costituzionale valore di cosa giudicata.

Per quel che concerne, invece, le disposizioni che si collocano al di fuori del Titolo IX, l’Informe della Ponencia esplicitò all’art. 95 c. 2 che il Tribunale costituzionale si sarebbe occupato altresì del controllo preventivo di costituzionalità dei Trattati. Particolarmente rilevanti, inoltre, sono le modifiche apportate al testo dell’art. 153, lett. a): oltre a sostituire l’espressione “Territori storici” con “Comunità Autonome”, l’Informe della Ponencia limitò il controllo degli atti della Comunità Autonome da parte del Tribunal constitucional, mantenendo esclusivamente il controllo di costituzionalità ed eliminando quello di legalità.

In ultimo, va sottolineato come l’istituzione del Tribunale costituzionale ebbe la fortuna di poter contare sull’appoggio dei “migliori giuristi democratici”536, i quali contribuirono in modo

533

Cfr., ad esempio, RUBIO LLORENTE F., ARAGÓN REYES M., La jurisdicción constitucional, in PREDIERI A., GARCÍA DE ENTERRÍA E., La Constitución española de 1978, Civitas, Madrid, 1980, pag. 798, i quali, riferendosi, per l’appunto, al Tribunale repubblicano, parlano di “forza del precedente”; si veda altresì FERRERES COMELLA V., The Spanish Constitutional Court: Time for Reforms, cit., pag. 23.

534 _{Fra i rari riferimenti a favore del Tribunale delle garanzie costituzionali si ricorda quello del deputato Letamendía} Belzunce, il quale auspicava che nel nuovo Tribunale costituzionale sedessero anche rappresentanti delle Comunità Autonome, come avveniva nel Tribunale repubblicano (Commissione Affari costituzionali e Libertà pubbliche, 16 giugno 1978, n. 91, pagg. 3433-3434).

535

GONZÁLEZ-TREVIJANO SÁNCHEZ P.J., El Tribunal constitucional, cit., pag. 62. 536

TOMÁS Y VALIENTE F., Escritos sobre y desde el Tribunal constitucional, cit., pagg. 33-34, il quale ricorda altresì che “negli ultimi decenni del precedente regime politico, la maggiore e la migliore parte dei giuristi spagnoli di formazione accademica e specializzati in Diritto pubblico (in modo particolare in Diritto amministrativo, dal momento che il Diritto costituzionale era una realtà assente durante il Franchismo) erano passati per le Università tedesche e/o italiane”.

107

determinante affinché esso venisse disciplinato nel miglior modo possibile537.

2.3. La Legge organica del Tribunale costituzionale e l’entrata in funzione del Tribunal constitucional

La Legge organica del Tribunale costituzionale (Ley Organica 2/1979) venne approvata attraverso il procedimento d’urgenza previsto dall’art. 103 del Regolamento del Congresso allora in vigore. Il testo del progetto che venne presentato alle Cortes era preceduto da una sorta di preambolo che dava conto del fine e del contenuto della legge stessa: “Il Tribunale costituzionale, chiamato ad assicurare la supremazia della Costituzione e a garantire l’adeguamento ad essa di tutto il nostro ordinamento, è un elemento essenziale dell’organizzazione giuridico-politica dello Stato… La nostra Costituzione segue una corrente dominante del nostro tempo, mediante la quale si persegue la progressiva giuridificazione delle relazioni politiche, al fine di rendere sempre più reale il principio di imperio della legge. La configurazione di questa istituzione basilare è attribuita dalla Costituzione ad una Legge organica, le cui direttrici fondamentali risultano già sufficientemente indicate all’interno del testo costituzionale stesso, del quale la presente Legge non è che un semplice sviluppo”538.

Il testo presentato alle Cortes non fu oggetto, in linea generale, di profonde modifiche, ma solo di alcuni cambiamenti tecnici o redazionali. L’unica modifica realmente significativa fu l’introduzione del ricorso preventivo sulla costituzionalità delle leggi organiche539.

A differenza di quanto accaduto in Italia540, il processo di nomina dei giudici costituzionali non presentò particolari difficoltà: una volta infatti promulgata la Legge organica (il 3 ottobre 1979), nei tre mesi seguenti alla data della sua entrata in vigore – così come previsto dalla prima disp. trans. – il Governo, il Congresso e il Senato presentarono al Re le loro “proposte di nomina” di, rispettivamente, due, quattro e quattro giudici, i quali venero nominati dal Sovrano il 23 febbraio 1980541. Il 12 luglio dello stesso anno, poi, il Tribunal si insediò ufficialmente. Ciò significa che solamente 19 mesi dopo la promulgazione della Costituzione, il Tribunale costituzionale poteva dare inizio ai propri lavori. Si trattò di un periodo piuttosto ridotto, soprattutto se lo si raffronta ai tempi richiesti per l’entrata in funzione del Tribunal de las garantías constitucionales (più di due anni rispetto alla promulgazione della Costituzione), del Bundesverfassungsgericht tedesco (quasi due anni e mezzo), ovvero (soprattutto) della Corte costituzionale italiana (ben otto anni)542.

Secondo Cruz Villalón, le decisioni prese dalle Cortes constituyentes in materia di giustizia

537 _T

OMÁS Y VALIENTE F., Escritos sobre y desde el Tribunal constitucional, cit., pag. 34, che scrive nel 1993, metteva in luce infatti come “poche istituzioni costituzionalizzate nella nostra norma fondamentale furono e sono trattate con così tanta nobile e generale preoccupazione politica e tecnica come il Tribunale costituzionale”.

538

Il testo completo del Progetto si trova in Tribunal constitucional. Trabajos parlamentarios, Cortes Generales, Madrid, 1980, pagg. 7-29.

539

Deve essere ricordato, tuttavia, che nel corso della II legislatura, su proposta del Gruppo parlamentare socialista, venne emanata la Legge organica 4/1985, la quale eliminò il controllo preventivo sugli Statuti di autonomia e sulle Leggi organiche, mantenendolo, dunque, esclusivamente sui trattati internazionali.

540

Si rinvia al Cap. 2 par. 3.4. 541

Poiché allora il Consiglio generale del potere giudiziario non si era ancora costituito, gli altri due giudici nominati dal Re su proposta di tale organo entrarono a far parte del Tribunale costituzionale solo alcuni mesi più tardi, vale a dire in seguito alla loro nomina del 7 novembre 1980.

542

La promulgazione della Costituzione della Seconda Repubblica risale al 9 dicembre 1931, e il Tribunale delle garanzie costituzionali inizia la propria attività nel gennaio 1934; la Legge fondamentale tedesca è dell’8 maggio 1949, e il Tribunale costituzionale inizia a funzionare nel settembre 1951; come visto, poi, nel Capitolo precedente, la Costituzione italiana entra in vigore il 1° gennaio 1948, e la Corte costituzionale inizia la propria attività solamente nel 1956.

108

costituzionale nel 1978 (decisioni che “rivelavano saggezza e buon senso”), la rapida approvazione della Legge organica nel 1979 (che “sviluppava lealmente le… previsioni del Titolo IX della Costituzione) e la prima composizione del Tribunale costituzionale nel 1980 (di cui facevano parte i “giuristi più prestigiosi del momento”) mostrano come non si possa fare altro che parlare di “buena estrella”543 quando ci si riferisce agli anni 1978-1980.

3. Le quattro linee d’intervento del Tribunale costituzionale per garantire una “transition in