La dissoluzione della Federazione e la nascita di due Stati indipendent

Le elezioni dell’Assemblea federale ebbero luogo il 5 e il 6 giugno 1992 e videro trionfare il Partito civico-democratico (o Ods) di Václav Klaus nella Repubblica ceca, e il Movimento per una Slovacchia democratica (o Hzds) di Vladimir Mečiar nella Repubblica slovacca. Tra le due forze politiche vi erano profonde differenze: il primo era un partito liberale “favorevole a un’evoluzione verso il mercato rapida e di stampo thatcheriano…”, mentre il secondo era un movimento populista e nazionalista, sostenitore di una “evoluzione verso il mercato più lenta, più statalista e sostanzialmente più autonoma”731.

La situazione nel Paese era particolarmente complessa innazitutto da un punto di vista istituzionale. Il nuovo Governo della Federazione aveva solo dieci membri, e ne facevano parte – con un numero uguale di membri – esponenti del Partito civico-democratico e del Movimento per una Slovacchia democratica. La particolarità era data dal fatto che solamente cinque ministeri erano diretti effettivamente da Ministri, mentre il controllo di altri otto (di cui era prevista l’abolizione) venne attribuito al Primo Ministro e ad altri membri dell’Esecutivo. Rivelatrice delle profonde divisioni fu, poi, l’elezione del Presidente della Federazione. A causa dell’opposizione del Movimento per una Slovacchia democratica, Havel non riuscì ad essere rieletto Presidente, e poiché nessun altro candidato aveva possibilità di vittoria, si fu costretti ad attribuire l’esercizio delle funzioni presidenziali (così come previsto dalla legge costituzionale della Federazione cecoslovacca) al Governo. Questo, a sua volta, autorizzò il Primo Ministro ad esercitare alcune di queste funzioni, mentre altri poteri del Presidente passarono al Presidium dell’Assemblea federale.

Le distanze tra i due principali partiti riguardavano, poi, la questione dell’organizzazione territoriale, la quale costituiva il vero punctum dolens per il futuro del Paese: secondo l’Ods l’unica forma di stato possibile era la Federazione (con un’unica soggettività internazionale), mentre l’Hzds insisteva per una Confederazione, con distinte soggettività internazionali per ciascuna delle due Repubbliche732. A quel punto il destino del Paese sembrava segnato, e infatti venne deciso che il 30 settembre 1992 sarebbe stata adottata una legge sullo scioglimento della Federazione733, e che il 1° gennaio 1993 il Paese si sarebbe diviso in due Stati indipendenti734. Ciò che sorprende maggiormente è che tale decisione venne presa senza fare ricorso al referendum, nonostante la l. cost. 327/1991 prevedesse proprio una consultazione popolare per le questioni di principio concernenti la forma di stato, in particolare qualora una Repubblica avesse voluto abbandonare la Federazione. La scelta di non procedere in ottemperanza a quanto richiesto dalla l. cost. 327/1991 era dovuta a ragioni di tipo essenzialmente politico: da una parte, infatti, gli slovacchi non intendevano classificare lo scioglimento della Federazione come secessione della Repubblica slovacca, dall’altra era noto che la maggior parte della popolazione del Paese era contraria a tale scioglimento, e che comunque avrebbe voluto che la decisione venisse presa tramite referendum e non “dall’alto”735.

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INZ J., STEPAN A., L’Europa post-comunista, cit., pag. 179. 732

Sulle posizioni dei partiti politici si veda SAMALÍK F., Political Parties and the Split of Czechoslovakia, in KNAPP V., BARTOLE S., La dissoluzione della Federazione cecoslovacca, cit., pag. 85 ss.

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Anche se, come si mostrerà a breve, tale legge costituzionale verrà adottata il 25 novembre del 1992. 734

Sulle vicende del federalismo anche in altri ordinamenti dell’Europa centro-orientale in seguito al crollo del regime comunista si veda BARTOLE S., CONETTI G. (a cura di), Federalismo e crisi dei regimi comunisti, La rosa, Torino, 1993. 735

Da alcuni sondaggi effettuati nel luglio 1992, risultava che l’84% dei cittadini cechi e l’82% di quelli slovacchi ritenevano che una scelta di tale importanza dovesse essere presa non dai politici, ma dai cittadini mediante referendum. Inoltre, dovendo scegliere tra federazione, confederazione o separazione, sia per i cechi (46%), sia per gli slovacchi (47%) l’opzione meno gradita era proprio quella della separazione. Ma vi è di più: chiamati, infatti, ad indicare quale forma di stato preferivano (tra confederazione e federazione), sia i cechi (62%), sia gli slovacchi (38%) indicavano

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Lo scioglimento della Federazione fu “il prodotto di due processi costituzionali paralleli, a livello federale e repubblicano”736. A livello repubblicano, infatti, il Consiglio nazionale slovacco, dopo aver adottato il 17 luglio 1992 una “Dichiarazione di sovranità”737_{, approvò il 1° settembre} 1992 la Costituzione slovacca, con la precisazione che essa sarebbe entrata in vigore solamente in seguito alla nascita di uno Stato slovacco indipendente.

A questo punto parve evidente come fosse necessario velocizzare il processo di approvazione della Carta fondamentale della Repubblica ceca: sino a quel momento, infatti, i costituenti cechi si erano concentrati principalmente sulla nuova Costituzione federale, mettendo in secondo piano l’elaborazione della nuova Costituzione per la Repubblica ceca: ai loro occhi, infatti, quest’ultima, in fin dei conti, sarebbe stata subordinata a quella federale. Un periodo di tempo piuttosto ridotto per procedere alla scrittura della nuova Costituzione e la necessità di ottenere in Parlamento il consenso necessario per l’adozione della stessa, furono fattori che influirono non poco nella formulazione della Legge fondamentale ceca, ed è per questo che essa contiene “solo le decisioni fondamentali e condivise, che erano richieste dalla situazione al tempo della rinascita dello Stato ceco”738. Nell’elaborazione della Costituzione, i costituenti cechi attribuirono particolare rilievo non solo alla tradizione costituzionale cecoslovacca739 (soprattutto a quella del periodo della c.d. “prima Repubblica”, vale a dire dal 1918 al 1939), ma anche alle Costituzioni occidentali. La Costituzione venne approvata dal Consiglio nazionale il 16 dicembre 1992, ed entrò in vigore il 1° gennaio 1993, giorno in cui ebbe inizio la storia della Repubblica ceca quale Stato autonomo.

A livello federale, il primo atto che segnava lo scioglimento della Federazione fu la l. cost. 541/1992, con cui vennero stabiliti i principi in base ai quali dividere la proprietà tra la Repubblica ceca e quella slovacca: essi erano quello territoriale e quello della consistenza della popolazione (in base a un criterio di due a uno a favore della Repubblica ceca). L’Assemblea federale approvò poi la l. cost. 542/1992 sull’estinzione della Repubblica federale ceca e slovacca: tale provvedimento stabiliva che la Federazione avrebbe cessato di esistere il 31 dicembre 1992, e che gli Stati che ad essa sarebbero succeduti erano la Repubblica ceca e la Repubblica slovacca. Va evidenziato come tale legge “fu adottata in un momento in cui il processo di smantellamento della Federazione – come soluzione migliore la federazione (anche se per gli slovacchi la confederazione seguiva a breve distanza, con il 35% delle preferenze). I dati dei sondaggi sono riportati daLINZ J., STEPAN A., L’Europa post-comunista, cit., pag. 173, a loro volta ripresi da WOLCHIK S., The Politics of Ethnicity in Post-Communist Czechoslovakia, in East European Politics and Societies, vol. 8, n. 1, 1994, pag. 176 ss. Secondo BARTOLE S., Introduzione. The Crisis of the Czechoslovak Federalism and the Prospects for Federalism in Europe, inKNAPP V., BARTOLE S., La dissoluzione della Federazione cecoslovacca, cit., pag. XVIII, è necessario considerare “l’ironia della situazione, per cui i processi di democratizzazione della Cecoslovacchia e di emancipazione dal regime comunista venivano portati avanti all’insegna della sfiducia e della volontà di evitare l’opinione pubblica, nonostante fosse richiesto dalla legge, e sotto l’egemonica, per meglio dire arbitraria, leadership di potere – quella di due gruppi o movimenti – senza formale investitura di potere, ma, al contrario, meri depositari di una direttiva politica basata sulla vittoria elettorale”.

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DI GREGORIO A., La transizione in Cecoslovacchia. Principali profili di diritto costituzionale, cit., pagg. 253-254. 737

MANCINI S., Il fallimento di un mariage de raison: la dissoluzione della Repubblica federativa ceca e slovacca, in Nomos. Le attualità del diritto, n. 4, 1993, pag. 103 ss., ritiene che, pur essendo difficile attribuire a tale “enigmatica dichiarazione un significato giuridico ben preciso”, attraverso di essa la Slovacchia “non intendeva affatto sciogliere il vincolo federale”: la dichiarazione voleva essere “un segno della non volontà degli organi slovacchi di giungere ad un accordo con i Cechi sulla politica economica, una manifestazione di sfiducia nei confronti del Presidente Havel, una sorta di avvertimento, con cui la Slovacchia fece capire di non essere disposta a scendere a patti…”.

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HENDRYCH D., Constitutionalism in the Czech Republic, cit., pag. 25. Le principali questioni rimaste insolute riguardavano il Senato (la Costituzione non specificava la data delle prime elezioni di tale organo, e tale situazione di incertezza fece sì che alla fine esse si svolsero solamente nel 1996) e l’organizzazione territoriale dello Stato (la Costituzione lasciava ad una futura legge costituzionale la possibilità di istituire enti territoriali di livello più elevato rispetto ai Comuni). Su tali questioni cfr. SLOSARCIK I., The Reform of the Constitutional Systems of Czechoslovakia and the Czech Republic in 1990-2000, in European Public Law, vol. 7, n. 4, 2001, pagg. 542-543.

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basato su di una decisione politica – era già considerevolmente avanzato, lasciando così al legislatore solamente due alternative: legalizzare tale processo, ovvero non farlo, con il rischio di sviluppi incostituzionali”740_.

Risulta estremamente complesso riuscire a spiegare i motivi che hanno condotto allo scioglimento della Federazione, soprattutto alla luce del fatto che – come ricordato in precedenza – la maggior parte della popolazione del Paese era contraria a questa soluzione. Fra i principali ostacoli al mantenimento di un sistema di tipo federale vi era innanzitutto la Costituzione socialista: quest’ultima, infatti, una volta calata in un nuovo sistema democratico, iniziò a mostrare tutti i suoi limiti, primo fra tutti quello di creare meccanismi di “impasse” nell’adozione delle decisioni. A ciò si aggiunge il fatto che i nuovi leaders si caratterizzavano per uno stile fortemente “antipolitico e anti-istituzionale” (si pensi ad Havel), ed inoltre erano restii alla creazione di partiti a dimensione federale741. La dissoluzione della Federazione può poi essere spiegata con “l’incapacità delle due Repubbliche – o meglio dei leader delle rispettive forze politiche – di sostituire la qualità adesiva del sistema precedente al 1989 con un altro progetto unificatore in grado di soddisfare contemporaneamente la necessità di rinnovamento del patto federale ed i nuovi ideali politici di coloro che, a quel tempo, erano determinati a rifiutare qualsiasi tipo di eredità comunista”. La crisi della federazione si spiega quindi con “l’impossibilità di trovare un’alternativa a quella che può essere definita come la forza unificatrice, il ruolo federalizzante del Partito comunista cecoslovacco”742.

L’unica (triste) certezza pare essere quella per cui lo scioglimento della Federazione è avvenuto con il mancato rispetto della legge che prevedeva il ricorso al referendum per le questioni di principio concernenti la forma di stato, in violazione, dunque, dell’“ordinamento costituzionale”743 _{della Repubblica federale ceca e slovacca.}