Il lungo e complesso cammino per l’entrata in funzione della Corte costituzionale

Pare ora opportuno richiamare il lungo e complesso iter che ha portato all’entrata in funzione della Corte costituzionale. Secondo diversi Autori316_{, il ritardo nell’inizio dell’attività del} giudice delle leggi costituisce uno degli esempi per eccellenza dell’“ostruzionismo della maggioranza”. In realtà le ragioni che hanno determinato tale ritardo risultano essere molto più complicate, ed inoltre non va dimenticato il fatto che vi è stato chi – il Presidente della Repubblica – ha svolto un ruolo importante volto a favorire l’entrata in funzione del giudice costituzionale. Proprio al fine di dare conto della complessità della situazione, verrà effettuata una distinzione tra a) il ritardo nell’approvazione della l. cost. 1/1953 e della legge 87/1953 e b) il ritardo nella nomina dei primi giudici costituzionali da parte del Parlamento.

a) Il ritardo nell’approvazione della l. cost. 1/1953 e della legge 87/1953: ragioni politiche, ma anche tecnico-giuridiche

Per quel che riguarda le leggi relative alla Corte, va ricordato come la Costituente, in regime di prorogatio, approvò il 9 febbraio 1948 la l. cost. n. 1, recante “Norme sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle garanzie di indipendenza della Corte costituzionale”. Successivamente, già il 14 luglio 1948 (dunque poco tempo dopo le elezioni di aprile) venne presentato al Senato il disegno di legge governativo contenente le norme di quella che sarebbe poi divenuta la legge 87/1953 (“Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale”). Secondo il Governo, infatti, la l. cost. 1/1948 aveva già adempiuto a quanto previsto dal primo comma dell’art. 137 Cost.317, per cui era necessario esclusivamente adempiere a quanto stabilito dal secondo comma della medesima norma costituzionale318_{. A questo punto, tuttavia, i lavori subirono una brusca} frenata. In parte, come si è detto, ciò fu dovuto all’allora imperante ostruzionismo della maggioranza, la quale tentò di rallentare l’esame del disegno di legge allo scopo di “non approvarlo

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Cfr. BARTOLE S., Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione repubblicana, cit., pagg. 36-37, secondo cui “l’indirizzo giurisprudenziale [nel periodo 1948-1956] non ha certamente dispiegato... un contributo determinante nella transizione ad un sistema compiuto di democrazia costituzionale nel nostro Paese”. GROSSI P., Scienza giuridica italiana. Un profilo storico 1860-1950, Giuffrè, Milano, 2000, pag. 288, mette in luce come la resistenza al cambiamento non era solo propria della maggioranza e delle supreme magistrature, ma anche di buona parte della dottrina.

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Cap. 1 par. 3.2. 316

Primo fra tutti CALAMANDREI P., L’ostruzionismo della maggioranza, cit.; ma vedi anche TRANFAGLIA N., Per una storia politica della Corte costituzionale, cit., pag. 208 ss.; ZAGREBELSKY G., Giustizia costituzionale, cit., pag. 327. 317 _{Art. 137 c. 1: “Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di} legittimità costituzionale, e le garanzie di indipendenza dei giudici della Corte”.

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Art. 137 c. 2: “Con legge ordinaria sono stabilite le altre norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della Corte”.

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in tempo per la fine della legislatura”319. D’altro canto, socialisti e comunisti tentarono di evitare che il processo di approvazione della legge rimanesse insabbiato. Al riguardo, pare interessante notare come le posizioni delle forze politiche in relazione all’istituzione della Corte costituzionale si erano rovesciate: infatti, in seguito alle elezioni dell’aprile del 1948, e dunque una volta chiariti i rapporti di forza tra gli schieramenti, coloro che in Assemblea costituente avevano sostenuto l’introduzione di un organo di giustizia costituzionale, erano divenuti ora i suoi più acerrimi nemici; a loro volta le sinistre, che in Costituente avevano guardato con sospetto alla creazione della Corte, sembravano ora non poterne più fare a meno.

Ritenere, tuttavia, che i problemi di rallentamento nell’approvazione della legge, fossero esclusivamente di tipo politico vorrebbe dire non fornire una ricostruzione completa ed obiettiva dei fatti. Paladin sottolinea infatti che “gli scontri che hanno tanto rallentato l’entrata in vigore della legge 87 (come pure – di riflesso – quella relativa alla legge costituzionale n. 1 del ’53) … esprimevano divergenze reali e profonde, riguardanti il ruolo della Corte ed i suoi rapporti con gli organi costituzionali di indirizzo politico, che hanno traversato e scomposto – non a caso – la maggioranza stessa”320. Tra le ragioni tecnico-giuridiche che determinavano il rallentamento dei lavori parlamentari, De Siervo321 ricorda innanzitutto come la stessa istituzione della Corte costituzionale costituisse una novità rispetto alla tradizione costituzionale non solo in Italia, ma anche in Europa322; inoltre, i dubbi e le incertezze relativi al completamento del disegno costituzionale in materia di giustizia costituzionale non erano “propri dei soli esponenti politici, ma riguardavano anche i giuristi”323; a tutto ciò andava aggiunto che parallelamente alla legge ordinaria venne approvata altresì la legge costituzionale seguendo il procedimento ex art. 138.

Per l’approvazione della legge ordinaria furono necessari, alla fine, ben cinque passaggi parlamentari. Vale la pena ricordare come nel disegno di legge governativo324 _{si registrassero} parecchi punti oscuri325 _{e, per alcuni versi, una “concezione alquanto riduttiva del nuovo organo e} delle funzioni che avrebbe dovuto espletare”326. In Senato vennero apportate alcune significative modifiche, fra cui il divieto del mantenimento della precedente attività professionale, l’introduzione

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BISOGNI G., Le leggi istitutive della Corte costituzionale, in DE SIERVO U.,GUERRIERI S.,VARSORI A., La prima legislatura repubblicana. Continuità e discontinuità nell’azione delle istituzioni, Carocci, Roma, 2004, pag. 75.

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PALADIN L., Per una storia costituzionale dell’Italia repubblicana, cit., pag. 98. 321

DE SIERVO U., L’istituzione della Corte costituzionale in Italia: dall’Assemblea costituente ai primi anni di attività della Corte, in CARNEVALE P.,COLAPIETRO C., La giustizia costituzionale tra memoria e prospettive. A cinquant’anni dalla pubblicazione della prima sentenza della Corte costituzionale, Giappichelli, Torino, 2008.

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Cfr. altresì MORTATI C., La Corte costituzionale ed i presupposti per la sua vitalità, Iustitia, Roma, 1949, pag. 69. 323 _D

E SIERVO U., L’istituzione della Corte costituzionale in Italia: dall’Assemblea costituente ai primi anni di attività della Corte, cit., pag. 56. Cfr. altresì BISOGNI G., Le leggi istitutive della Corte costituzionale, cit., pag. 80, il quale sostiene che “se si analizza il dibattito scientifico in tema di giustizia costituzionale negli anni che vanno dal 1948 al 1953, non si può dire che esso abbia saputo fornire al legislatore repubblicano un ausilio che brillasse per univocità e compattezza: uno sguardo d’insieme sui contributi dedicati all’argomento restituisce l’immagine di una dottrina non meno scettica e non meno problematica dei parlamentari che stavano attendendo alla legge 87/1953 e alla legge costituzionale 1/1953”.

324 _{Cfr. la relazione illustrativa in Senato della Repubblica, disegno di legge n. 23 su “Norme sulla costituzione e sul} funzionamento della Corte costituzionale”.

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Si pensi alla mancanza di soluzioni relativamente all’efficacia temporale della dichiarazione di incostituzionalità sui rapporti in corso e relativamente all’individuazione di cosa fosse configurabile come conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Inoltre non era specificato alcunché in riferimento ai sistemi di nomina dei giudici costituzionali da parte del Capo dello Stato, del Parlamento in seduta comune e delle supreme magistrature ordinarie ed amministrative. 326

DE SIERVO U., L’istituzione della Corte costituzionale in Italia: dall’Assemblea costituente ai primi anni di attività della Corte, cit., pag. 58. Si pensi soprattutto alla parte in cui si autorizzavano i giudici costituzionali a continuare a svolgere le loro precedenti attività di magistrati o di docenti universitari o a partecipare a Commissioni ed adempiere incarichi di studio.

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di quello che diverrà il giudizio di rilevanza della questione di costituzionalità e la fissazione di alcune regole relative alla nomina dei giudici della Corte. Restavano, tuttavia, ancora privi di una soluzione le questioni relative all’efficacia temporale della dichiarazione di incostituzionalità sui rapporti in corso e l’indicazione di quali fossero i conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato. E’, infatti, solo “nel lungo esame che si svolge alla Camera dei Deputati che assume forma definitiva la istituzione della Corte costituzionale”327. E’ in questa sede, infatti, che, presa coscienza della insufficienza della l. cost. 1/1948, si decise di approvare, oltre alla legge ordinaria, una nuova legge costituzionale (quella che diverrà la l. cost. 1/1953, recante “Norme integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale”). Per quanto concerne la legge ordinaria, il passaggio successivo al Senato confermò sostanzialmente l’impianto deciso alla Camera. Una delle poche modifiche significative fu quella relativa alla nomina dei giudici della Corte da parte del Capo dello Stato. Era questa, in effetti, una questione particolarmente delicata, sulla quale si era dibattuto parecchio nei precedenti passaggi parlamentari. Nel corso della discussione del disegno di legge alla Camera, infatti, l’on. Fumagalli aveva presentato un emendamento che prevedeva che per le nomine presidenziali dei giudici costituzionali si sarebbe dovuto provvedere con decreto emanato su proposta del Ministro di Grazia e Giustizia. Tale proposta fu fortemente criticata, dal momento che in tal modo “si tendeva a vanificare il tentativo fatto per spoliticizzare la Corte costituzionale sottraendola all’egemonia delle forze partitiche di maggioranza, che – per il tramite dell’elezione parlamentare di cui una parte dei giudici e del controllo governativo della designazione di altri cinque – avrebbero in sostanza avuto la possibilità di occupare con persone di propria scelta la maggioranza dei quindici seggi del collegio giudicante”328. Al Senato, dopo lunghe discussioni, l’“emendamento Fumagalli” cadde, eliminando, così, la proposta ministeriale e mantenendo solamente la controfirma del Capo del Governo.

b) Il ritardo nella nomina dei primi giudici costituzionali da parte del Parlamento e l’intervento del Presidente della Repubblica

Una volta approvate la l. cost. 1/1953 e la legge 87/1953, il passo più importante da compiere al fine di rendere possibile l’entrata in funzione della Corte costituzionale riguardava la nomina dei quindici giudici costituzionali. La nomina dei giudici da parte della Corte di Cassazione329, del Consiglio di Stato330 e della Corte dei Conti331 non comportò particolari problemi. Le difficoltà arrivarono quando si trattò di procedere alla nomina parlamentare. Il 15 novembre 1955, dopo lunghe e faticose trattative le Camere elessero Gaspare Ambrosini e Mario Bracci, “in quota”, rispettivamente, alla Democrazia cristiana e al Partito socialista. “A questo punto il meccanismo s’inceppò… seriamente”332. Poiché era dato per scontato che alla DC spettasse un altro candidato, e che il quarto sarebbe stato di provenienza liberale, il fulcro del problema riguardava la nomina del quinto giudice. L’estrema destra da un parte, e i comunisti dall’altra, pretendevano di ottenere l’elezione di un proprio candidato. Se la situazione di stallo che si era venuta a creare fu sbloccata fu anche grazie al decisivo intervento del Presidente della Repubblica Gronchi e di quello della Camera Leone, i quali riuscirono a trovare un accordo che prevedeva che,

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DE SIERVO U., L’istituzione della Corte costituzionale in Italia: dall’Assemblea costituente ai primi anni di attività della Corte, cit., pag. 62.

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BARTOLE S., Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione repubblicana, cit., pag. 91.

329 _{Ernesto Battaglini; Emanuele Piga, deceduto e sostituito da Francesco Pantaleo Gabrieli; Giacomo Russo, deceduto} e sostituito da Giuseppe Lampis.

330 _{Antonio Papaldo.} 331

Augusto Ortona, deceduto e sostituito da Mario Cosatti. 332

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oltre al democristiano Cappi e al liberale Cassandro, venisse nominato giudice della Corte il comunista Nicola Jaeger. Poco tempo dopo, il Capo dello Stato procedette alla nomina dei “suoi” cinque giudici333_{. L’istituzione della Corte costituzionale, come noto organo “antimaggioritario”,} avvenne quindi anche grazie al decisivo intervento del Presidente Gronchi, la cui nomina era avvenuta anch’essa in una logica “antimaggioritaria”334: in questo senso la Corte deve quindi il suo “input” a una vicenda istituzionale peculiare, vale a dire l’elezione del Presidente della Repubblica, nella quale si evidenziarono tutte le potenzialità della nuova Costituzione relativamente alla creazione di organi non “politici” (nel senso di appartenenti ad un determinato schieramento politico). Tra l’altro l’elezione stessa di Gronchi rese quanto mai evidenti le divisioni esistenti all’interno della Democrazia cristiana, ed infatti di lì a poco (come già ricordato335) si sarebbe verificata la fine del centrismo.

Oltre alla mediazione volta a favorire il processo di nomina dei giudici costituzionali da parte del Parlamento, va ricordato come Gronchi fosse già intervenuto a favore dell’istituzione della Corte costituzionale nel suo messaggio di insediamento, l’11 maggio 1955. In tale occasione, infatti, il Capo dello Stato aveva auspicato una “piena osservanza della Costituzione”, da realizzarsi sia mediante “l’adeguamento della legislazione e del costume”, sia mediante l’attivazione di istituti costituzionali quali “la Corte costituzionale, il Consiglio Superiore della magistratura, l’ordinamento regionale, il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro”336. Che Gronchi riponesse grande fiducia nel nuovo organo di giustizia costituzionale, lo si può facilmente comprendere anche dal discorso pronunciato in occasione del giuramento dei giudici della Corte: secondo il Capo dello Stato, infatti, il giudice costituzionale “si inserisce… in questo complesso sistema di equilibri come elemento che può dirsi nello stesso tempo moderatore, e, per taluni aspetti, anche propulsore delle attività legislative ed esecutive, reso formalmente necessario da quella rigidità della nostra Carta fondamentale in cui il costituente ripose gran parte delle speranze per una lunga stabilità delle nostre Istituzioni”337. Il potere di “moral suasion” di Gronchi fu particolarmente efficace: non solo la Corte costituzionale venne istituita dopo poco tempo, ma essa, come si mostrerà nei prossimi paragrafi, svolse proprio un’opera fondamentale di “adeguamento della legislazione” e di promozione delle riforme. Non pare, dunque, un caso che, all’indomani della sua elezione, Calamandrei definì Gronchi “viva vox Constitutionis”, e che egli sia stato considerato “primo promotore dell’attuazione della Costituzione”338. Va detto come in realtà Gronchi non fu il primo Presidente della Repubblica ad attivarsi in favore della Corte costituzionale: già il suo predecessore Einaudi, infatti, aveva compiuto degli atti che, sebbene

333 _{Vale a dire Enrico De Nicola, Giuseppe Capograssi, Giuseppe Castelli Avolio, Gaetano Azzariti e Tommaso} Perassi. Relativamente a tali nomine, TRANFAGLIA N., Per una storia politica della Corte costituzionale, cit., pag. 211, sottolinea “l’equilibrio politico perseguito da Gronchi: un liberale prefascista, un cattolico indipendente, un democristiano, un “tecnico” di vocazione governativa, un repubblicano”.

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Ad eleggere Gronchi fu infatti uno schieramento parlamentare composito, comprendente l’intera sinistra socialista e comunista, deputati e senatori democratico-cristiani di diversa provenienza, alcuni monarchici e un discreto numero di deputati del MSI; mancava invece un reale sostegno della DC. Per questo motivo BALDASSARRE A.,MEZZANOTTE C., Gli uomini del Quirinale. Da De Nicola a Pertini, Laterza, Bari, 1985, pag. 72, sottolineano come si trattò di una elezione “contro la maggioranza, o quantomeno contro la leadership partitica che sembrava avere conquistato le maggiori chances di controllo e di orientamento degli sviluppi politici” (corsivo nostro).

335

Si rinvia al par. 3.2. 336

Il testo del discorso è disponibile all’indirizzo on-line http://www.quirinale.it/qrnw/statico/ex- presidenti/Gronchi/documenti/gro_a_insediamento.htm

337 _S

EGRETARIATO DELLA PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA. SERVIZIO ARCHIVIO STORICO, DOCUMENTAZIONE E BIBLIOTECA, Discorsi e messaggi del Presidente della Repubblica Giovanni Gronchi, Roma, 2005, pag. 135 (corsivo nostro).

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indirettamente, avevano favorito la Corte e, più in generale, la giustizia costituzionale339.

L’azione di Gronchi (soprattutto) ed Einaudi, volta a favorire l’entrata in funzione della Corte, risultò essere tanto più importante quanto più si considerino le notevoli difficoltà, sia di ordine politico sia di ordine tecnico-giuridico, che ostacolavano l’inizio dell’attività di tale organo.

4. L’entrata in funzione della Corte costituzionale: il punto di svolta della transizione