L’organizzazione territoriale dello Stato al centro del processo di transizione “sostanziale”

Per comprendere l’importanza straordinaria del ruolo del Tribunal costitucional relativamente alla costruzione dello Stato autonomico, è necessario tenere presente come l’organizzazione territoriale dello Stato risultasse essere una questione decisiva ai fini di una effettiva transizione dal regime autoritario ad una democrazia. Si considerino, in particolare, tre aspetti.

a) La creazione delle Comunità Autonome come reazione al centralismo assoluto di Franco Innanzitutto deve essere sottolineato come la creazione delle Comunità Autonome rappresentò, per certi versi, la reazione al centralismo assoluto del regime di Franco. Nel corso della breve esistenza della Seconda Repubblica664_{, infatti, la Catalogna e i Paesi Baschi erano riusciti a fare} approvare i propri Statuti di Autonomia (rispettivamente il 15 settembre 1932 ed il 4 ottobre 1936), ma all’indomani della sua ascesa al potere, Franco eliminò espressamente queste forme di autonomia665.

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Va ricordato che già la Costituzione spagnola del 1931 aveva previsto una forma di stato di tipo regionale (definita, all’art. 1 c. 2, “Stato integrale”, al fine di distinguere tale forma di stato sia dallo Stato unitario sia da quello federale): cfr. VOLPI M., La classificazione delle forme di Stato, in MORBIDELLI G.,PEGORARO L.,REPOSO A.,VOLPI M., Diritto pubblico comparato, cit., pagg. 225-226.

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In Catalogna, la Legge della Jefadura del Estado del 5 aprile 1938, infatti, dichiarava nel preambolo l’abolizione dello Statuto, ed un’altra Legge della Jefadura del Estado, dell’8 settembre 1939, privava di ogni effetto “tutte le leggi, le disposizioni e la giurisprudenza provenienti dal Parlamento catalano e dal Tribunale di Cassazione, ristabilendo in tutta la sua integrità il Diritto esistente al momento dell’approvazione dello Statuto”. Per quel che riguarda il País vasco, va ricordato che il decreto legge del 23 giugno 1937 eliminò il sistema di accordi economici in Guipùzcoa e Vizcaya (dal momento che “avevano impugnato le armi contro il Movimento nazionale”), mentre mantenne in vigore il regime fiscale e amministrativo della Navarra, nonché il sistema di accordi in Alava (dal momento che queste ultime non avevano partecipato alle ribellioni). Va detto che, oltre a quanto previsto dal decreto, “la volontà politica di considerare abolito lo Statuto, le sue istituzioni e la sue funzione legislativa non venne messa in discussione in alcun modo” (TOMÁS Y VALIENTE F., La primera fase de construcción del Estado de las Autonomías (1978-1983),in Revista

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Alla luce di tale situazione si può comprendere il perché, dopo la morte del Caudillo, si sentisse la necessità di recuperare i regimi autonomici in Catalogna e nel País vasco il prima possibile, ancor prima dell’entrata in vigore della nuova Costituzione: la risoluzione della “questione delle autonomie” (in particolare, appunto, quella catalana e basca) era, infatti, considerata una condicio sine qua non per una effettiva transizione dal regime autoritario a una forma di stato democratica666. In effetti, contemporaneamente al processo costituente, vennero creati nel Paese i c.d. “regimi provinciali di autonomia”, o, più semplicemente, “preautonomie”. Il momento più importante di tale processo di decentralizzazione si ebbe con l’emanazione del Real Decreto-Ley 41/1977, con il quale venne ristabilita la Generalitat della Catalogna, e del Real Decreto-Ley 1/1978, che istituiva il regime preautonomico per il País vasco, e che prevedeva, in particolare, come organo di Governo il Consiglio Generale. Nel resto del territorio spagnolo il problema autonomico non si poneva con un’urgenza tale da rendere impossibile la conclusione del processo costituente. Il Governo, tuttavia, “decise di cedere alle pressioni di altre regioni che aspiravano non già al “re-istituzione”, ma alla “istituzione” dei regimi autonomici…, attribuendo tale regime ad altre regioni dove tali pressioni neppure esistevano”: in altre parole, il Governo decise di “diffondere le preautonomie”667.

La ““regionalizzazione” provvisoria dello Stato”668 attraverso le preautonomie costituì dunque il primo tentativo di dare una risposta al centralismo assoluto del regime franchista.

b) 1978-1983: il completamento del processo costituente attraverso la definizione della forma di stato

Una delle caratteristiche più discusse della Carta del 1978 è stata quella di non avere stabilito una determinata e precisa forma di Stato669. Nonostante, infatti, la Costituzione consacri il “principio autonomico”670 _{come uno dei pilastri dello Stato, “essa ha condizionato o subordinato} l’operatività di tale principio a quello che viene definito “principio dispositivo””671_{, intendendo con} esso la scelta di rimettere all’iniziativa dei territori interessati la decisione di dare vita o meno ad una Comunità Autonoma. In questo senso Cruz Villalón ha affermato che la Costituzione del 1978 aveva “decostituzionalizzato” la forma di Stato, dal momento che essa (quantomeno teoricamente) si sarebbe potuta evolvere in diversi modi, fra i quali era ricompresa persino l’eventualità che la

vasca de administración pública, n. 36, 1993).

666

TOMÁS Y VALIENTE F., La primera fase de construcción del Estado de las Autonomías (1978-1983), cit., afferma che “il processo di transizione democratica era legato indissolubilmente all’autonomia basca e catalana”; secondo CARCASSONNE G., Les “nationalités” dans la Constitution, in Pouvoir, n. 8, 1978, pag. 117, “la soluzione [di tale questione] condizionava… tutto il divenire della nuova democrazia”.

667 _C

RUZ VILLALÓN P., La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, cit., pag. 411-412. Vennero infatti approvati Real Decretos-Leyes di istituzione di regimi preautonomici in Navarra, Galizia, Aragón, Canarie, Valencia, Andalusia, Baleari, Extremadura, Castilla y León, Asturias, Murcía e Castilla-La Mancha. Tra le particolarità di tale processo vi fu indubbiamente quella per cui tutti i Reales Decretos seguirono il modello catalano, vale a dire il primo ad essere entrato in vigore: in realtà, in nessuno dei casi appena ricordati “era necessario applicare strettamente lo schema previsto per il caso catalano, il quale rispondeva a ragioni storiche e politiche che non erano per nulla simili agli altri casi”(MUÑOZ MACHADO S., Derecho público de las Comunidades Autónomas, tomo I, Civitas, Madrid, 2007, pag. 137).

668

CRUZ VILLALÓN P., La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, cit., pag. 412.

669 _{Intesa nel senso di “regole che disciplinano i rapporti tra lo Stato centrale e gli enti autonomi territoriali operanti al} suo interno” (VOLPI M., La classificazione delle forme di Stato, cit., pag. 207).

670 _{Cfr., in particolare, l’art. 2 Cost.: “La Costituzione si basa sulla indissolubile unità della Nazione spagnola, patria} comune e indivisibile di tutti gli spagnoli, e riconosce e garantisce il diritto alla autonomia delle nazionalità e regioni che la compongono e la solidarietà fra tutte le medesime” (corsivo nostro).

671

CRUZ VILLALÓN P., La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, cit., pag. 396 (corsivo nostro).

131 Spagna rimanesse uno Stato centralizzato672.

Le “nazionalità” e le “regioni” (art. 2 Cost.) di cui si compone lo Stato decisero, tuttavia, (com’era prevedibile) di dare vita alle entità decentralizzate previste dalla Costituzione, vale a dire le Comunità Autonome. I primi Statuti autonomici ad essere approvati furono quelli del País vasco e della Catalogna alla fine del 1979, mentre gli ultimi vennero promulgati il 25 febbraio 1983: in poco più di quattro anni673, dunque, con l’approvazione di ben diciassette Statuti di autonomia, si completò la “prima fase di costruzione dello Stato delle Autonomie”674. Pare possibile sostenere che fu proprio con il 25 febbraio 1983 che ebbe termine realmente il processo costituente: fu infatti solamente attraverso l’iniziativa dei territori interessati (i quali dettero vita alle diciassette Comunità Autonome) che venne definita la forma di stato dell’ordinamento spagnolo675, la quale, come detto, non era stata determinata in modo preciso nella Carta del 1978. Il completamento del processo costituente, insomma, dipendeva da tale iniziativa. Ciò risulta essere tanto più vero quanto più si considera che la decentralizzazione in Spagna è un “strada a senso unico, senza possibilità di tornare indietro. In poche parole, il processo autonomico ha un carattere irreversibile”676_.

Nel corso di questa prima fase di costruzione dello Stato delle Autonomie, un momento chiave si ebbe il 31 luglio 1981, quando il Presidente del Gobierno, Leopoldo Calvo Sotelo, e il leader del PSOE, Felipe González, firmarono i cosiddetti “Accordi autonomici”, volti all’“armonizzazione” complessiva del processo autonomico mediante un’apposita legge, la L.O.A.P.A. (Legge organica di armonizzazione del processo autonomico). Il fine principale di tale provvedimento era quello di “diffondere in tutto il territorio spagnolo le Comunità Autonome, nonché di uniformare e omogeneizzare il contenuto dell’autonomia”677, pur mantenendo una serie di differenziazioni tra le Comunità. Tuttavia, come si vedrà più avanti678, tale progetto di legge venne dichiarato parzialmente incostituzionale dal Tribunale costituzionale nella sentenza 76/1983.

c) Il problema del terrorismo basco

E’ opportuno, infine, sottolineare che la questione territoriale dello Stato risultava essere particolarmente delicata anche in ragione del problema del terrorismo basco: “tra il 1976 e il 1982 l’ETA ferì 462 persone e ne assassinò 329… Le vittime del terrorismo aumentarono costantemente sino al 1980: l’ETA assassinò 64 persone nel 1978, 78 nel 1979 e 93 nel 1980. Nello stesso periodo di tempo vennero rapite 26 persone, e solo nel 1980 esplosero più di 96 bombe”679. Tale situazione incise notevolmente nel dibattito politico di quegli anni relativamente non solo alla questione dell’autonomia basca, ma anche, più in generale, allo Stato autonomico nel suo complesso680.

672 _C

RUZ VILLALÓN P., La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, cit., pag. 399 ss. e 431. 673

Se si considera come punto di inizio il 29 dicembre 1978, giorno di promulgazione della Costituzione. 674 _T

OMÁS Y VALIENTE F., La primera fase de construcción del Estado de las Autonomías (1978-1983), cit. 675 _{Come sottolinea}

DE VERGOTTINI G., Diritto costituzionale comparato, Cedam, Padova, 2007, pagg. 413-414, “si tratta… di un esempio di Stato regionale, ma talmente caratterizzato da meritare di essere definito anche con la dizione originale”, vale a dire “Stato autonomico” o “Stato delle Autonomie”. Osserva CRUZ VILLALÓN P., Dos años de jurisprudencia constitucional española, cit., pagg. 37-38, che anche il Tribunale costituzionale, nei suoi due primi anni di attività, era in difficoltà nel definire quale fosse la forma di stato presente nel Paese, e che per questo motivo utilizzò espressioni piuttosto vaghe quali “la forma di organizzazione territoriale dello Stato configurata dalla Costituzione” (sent. 26/1982), “istituzione complessa” (sent. 38/1982), o “forma composta di Stato” (sent. 35/1982).

676 _C

RUZ VILLALÓN P., La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, cit., pag. 399. 677

MUÑOZ MACHADO S., Derecho público de las Comunidades Autónomas, cit., pag. 180. 678

Si rimanda al par. 3.4.3. 679 _M

ARAVALL J.M.,SANTAMARIA J., Transición política y consolidación de la democracia en España, cit., pag. 213. 680 _{Sul problema del terrorismo basco e, più in generale, sulla questione dell’autonomia basca cfr. C}

ASTELLS L.,CAJAL A.(a cura di), La autonomía vasca en la España contemporánea (1808-2008), Marcial Pons, Madrid, 2009 e ONAINDIA M., Guía para orientarse en el laberinto vasco, Temas de Hoy, Madrid, 2000. Va ricordato come l’azione violenta

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A ciò si aggiunga l’atteggiamento del Partito Nazionalista Basco, il quale decise di boicottare tutte le sessioni delle Cortes dal gennaio al settembre del 1980, si rifiutò nel 1983 di far sventolare la bandiera spagnola nei Comuni “controllati” dal partito (da cui l’espressione “guerra delle bandiere”), e non condannò sino ai tardi anni Ottanta l’utilizzo della violenza da parte dell’ETA681_.

3.4.2. Il “caos senza speranza” del Titolo VIII della Costituzione e l’intervento del Tribunale