Il regime autorizzatorio per lo svolgimento delle operazioni portuali: i requisiti soggettivi ed oggettivi delle imprese richiedenti.

Come si evince dal contenuto dell’art. 16, comma 3, Legge n. 84/1994, i soggetti che devono ottenere l’autorizzazione da parte dell’Autorità Portuale, oggi Autorità di Sistema Portuale (o, ove non istituita, dell’Autorità Marittima), per esercitare le operazioni portuali sono coloro che svolgono l’intero ciclo delle operazioni portuali, ovvero le imprese che effettuano singoli segmenti delle stesse o, ancora, quanti intendono ottenere la concessione di aree e banchine ai sensi del successivo art. 18(341).

In dettaglio, l’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali è rilasciata dall’Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale) che, sentita la Commissione Consultiva Locale ai sensi dell’art. 16, comma 7 della Legge n. 84/1994, determina il numero massimo di autorizzazioni «in relazione alle esigenze di funzionamento del porto e del traffico, assicurando, comunque, il massimo della concorrenza del settore». Giusta il disposto di cui al comma 7ter, l’istruttoria per il rilascio dell’autorizzazione deve concludersi entro novanta giorni dalla presentazione della domanda da parte dell’impresa richiedente. In mancanza di un espresso e motivato provvedimento di diniego entro tale termine, si presume il silenzio assenso da parte dell’amministrazione competente(342)_.

L’art. 16, comma 4, lett. a) della Legge n. 84 del 1994 individua soltanto in termini generali i requisiti necessari ai fini del rilascio dell’autorizzazione da parte dell’amministrazione. Si tratta, in particolare, di requisiti riguardanti l’idoneità professionale, la capacità tecnico- operativa e la capacità finanziaria. L’autorizzazione è subordinata, inoltre, alla presentazione di un programma operativo da parte del soggetto richiedente.

I requisiti per il rilascio delle autorizzazioni per lo svolgimento delle operazioni portuali sono stati successivamente specificati in dettaglio dal Legislatore con il D.M. 31 marzo 1995, n. 585. In particolare, l’art. 3 del predetto decreto attuativo individua:

a) l’idoneità personale e professionale all’esercizio delle operazioni portuali nell’aver «assolto l’obbligo scolastico», idoneità che deve essere «attestata da idonea documentazione in ordine all’attività svolta almeno negli ultimi tre anni, nonché dal certificato dei carichi penali pendenti, dal certificato del casellario giudiziale e dal certificato antimafia per il

341 _{Il comma 7bis dell’art. 16 della Legge n. 84 del 1994 esclude espressamente che l’autorizzazione debba essere} richiesta da coloro che svolgono in ambito portuale attività di «deposit[o] e stabiliment[o] di prodotti petroliferi e chimici allo stato liquido, nonché di altri prodotti affini».

342 _{Al riguardo si precisa che il D.M. n. 585/1995, all’art. 4, prevede che l’autorizzazione debba essere rilasciata} dall’amministrazione entro trenta giorni dalla presentazione della richiesta da parte dell’impresa portuale. Tale disposizione deve considerarsi implicitamente abrogata dall’art. 2, comma 1, lett. f), Legge 30 giugno 2000, n. 186 che all’art. 16 della Legge n. 84/1994 ha inserito il predetto comma 7ter.

titolare dell’impresa, per il procuratore e, in caso di società, per l’amministratore e per i membri del collegio sindacale»;

b) la capacità tecnica nella sussistenza di «un complesso di beni mobili ed immobili: macchinari o mezzi meccanici o navi o altri strumenti necessari allo svolgimento delle attività programmate, in proprietà, in leasing o in locazione per un periodo non inferiore ad un anno»;

c) la capacità organizzativa nell’idoneità dell’impresa richiedente ad «acquisire innovazioni tecnologiche e metodologiche operative nuove per una migliore efficienza e qualità dei servizi»;

d) la capacità finanziaria nella «presentazione dei bilanci relativi al biennio precedente ovvero per imprese e società costituite nel corso del biennio da apposita dichiarazione bancaria, nonché, in ogni caso, da certificazione del tribunale competente comprovante che l’istante non è sottoposto ad alcun procedimento di carattere concorsuale».

L’art. 3, lett. f) del D.M. 31 marzo 1995, n. 585 specifica, inoltre, le caratteristiche del «programma operativo» che l’operatore richiedente deve presentare, precisando, in particolare, che detto programma non deve essere inferiore ad un anno e deve prevedere un piano di investimenti, eventualmente suddiviso per settori, di costi presumibili e di prospettive di traffici. La successiva lett. g) della medesima disposizione attuativa prevede, inoltre, che l’impresa richiedente debba presentare anche un «organigramma dei dipendenti» necessario all’espletamento delle attività programmate, suddivisi per livelli e profili professionali, con l’indicazione dei dipendenti già in organico ed iscritti nel libro paga e l’eventuale ulteriore numero di unità di dipendenti da inserire nella produzione attraverso l’istituto del distacco nonché attraverso la mobilità.

Infine, l’impresa richiedente l’autorizzazione all’esercizio delle operazioni portuali deve presentare un contratto assicurativo che garantisca persone e cose da eventuali danni derivanti dallo svolgimento delle operazioni in esame.

I requisiti di carattere personale, tecnico-organizzativo, di capacità finanziaria, di professionalità, etc. stabiliti dalle citate disposizioni normative ai fini del rilascio dell’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali appaiono, peraltro, conformi ai «requisiti minimi» del Regolamento (UE) n. 2017/352 al cui possesso gli Stati membri possono subordinare l’accesso al mercato dei servizi in esame(343)_.

343 _{M. BRIGNARDELLO, La disciplina delle operazioni portuali e dei «servizi portuali specialistici» nella L.n.}

In merito a quanto precede si evidenzia, altresì, che né l’art. 16 della Legge n. 84 del 1994 né il decreto ministeriale di attuazione precisano se tutti i requisiti sopra elencati debbano essere effettivamente posseduti dall’istante al momento della presentazione della richiesta di autorizzazione oppure successivamente, nel momento in cui l’impresa inizia ad effettuare in concreto l’attività autorizzata. Anche rispetto a tale questione la giurisprudenza è giunta a divergenti soluzioni(344).

Ai sensi dell’art. 7 del D.M. n. 585/1995 l’Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale) può sospendere o revocare l’autorizzazione rilasciata all’impresa qualora sia accertata la carenza, originaria o sopravvenuta, sia dei requisiti di natura tecnico-professionale che della capacità di attuare effettivamente il piano operativo presentato al momento della domanda (v. infra il paragrafo successivo).

Come anticipato supra, le disposizioni dettate dalla Legge n. 84/1994 in materia di requisiti per l’accesso al mercato delle operazioni portuali appaiono conformi ai «requisiti minimi» - relativi alle qualifiche professionali del prestatore di servizi, alla sua capacità finanziaria, al possesso di adeguate attrezzature, al rispetto di requisiti in materia di sicurezza, alla conformità ai requisiti ambientali – stabiliti dall’art. 4, par. 2 del Regolamento (UE) n. 2017/352 ed al cui possesso gli enti di gestione dei porti (o le autorità competenti) degli Stati membri possono subordinare l’esercizio dei servizi portuali(345)_.

Le condizioni poste dalla disciplina italiana per l’accesso al mercato delle operazioni portuali appare conforme alle regole comunitarie anche per quanto concerne la natura trasparente,

344 _{Cons. Stato, SEZ. IV, 20 dicembre 2013, n. 6171, in Foro amm., 2013, 12, 3429, secondo cui l’impresa} richiedente deve possedere i requisiti previsti dall’art. 16, comma 4 della Legge n. 84 del 1994, come individuati dall’art. 3 del D.M. n. 585/1995, al momento della presentazione della domanda non essendo sufficiente «l’impegno alla loro integrazione a partire dal momento del rilascio dell’autorizzazione», come era stato invece prospettato da un’impresa alla quale era stata negata l’autorizzazione all’esercizio di attività portuale nel porto di Molfetta per mancanza dei requisiti previsti ex lege.

Di segno opposto T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. I, 6 maggio 2011, n. 867, in www.giustizia-amministrativa.it, secondo cui «le locuzioni utilizzate dal legislatore sembrano deporre per una valutazione della serietà dei requisiti con riferimento ad un complesso di beni e persone analiticamente programmato dalle imprese richiedenti ed ovviamente posseduto al momento dell’inizio delle operazioni, non già sin dal momento di presentazione dell’istanza».

345 _{Come si è detto, l’art. 10 del Regolamento (UE) n. 2017/352 esclude dall’applicazione delle disposizioni} contenute nel Capo II (i.e. artt. 3-9) le operazioni portuali. Tuttavia, nulla impedisce che gli Stati membri recepiscano nel proprio ordinamento giuridico interno il contenuto delle predette norme comunitarie. In questo senso, il Considerando (38) del Regolamento (UE) n. 2017/352 afferma che «gli Stati membri dovrebbero poter decidere liberamente se applicare le disposizioni del capo II [ai servizi di movimentazione merci e servizi passeggeri], o mantenere la normativa nazionale in vigore in materia di accesso al mercato per quanto riguarda i servizi di movimentazione merci e i servizi passeggeri, nel rispetto dei principi fondamentali di cui alla giurisprudenza della Corte di giustizia».

obiettiva, non discriminatoria e proporzionata che, ai sensi dell’art. 4, par. 4 del Regolamento (UE) n. 2017/352, deve connotare i requisiti minimi previsti dagli Stati membri(346).