Capitolo 3 – Il modello di governance portuale italiano.
3.5. Le ulteriori modifiche introdotte dal D Lgs n 169/2016.
Oltre alle rilevanti modifiche sopra riportate, il D. Lgs. n. 169 del 2016 ha previsto l’istituzione di tre nuovi organismi che dovrebbero garantire il coordinamento e la coerenza complessiva della politica portuale nazionale in un’ottica di «sistema» e, al contempo, compensare gli effetti dello «snellimento» operato dal Legislatore con riferimento al Comitato di Gestione, prevedendo altre sedi di confronto tra i diversi livelli territoriali e funzionali del «sistema mare» italiano(256).
In particolare, presso ciascuna Autorità di Sistema Portuale è stato istituito l’Organismo di partenariato della risorsa mare allo scopo di affiancare il nuovo Comitato di Gestione nei processi decisionali riguardanti gli aspetti chiave della gestione del porto connessi al suo sviluppo ed al potenziamento dei servizi offerti. L’art. 11bis della Legge n. 84/1994 ha attribuito, infatti, al predetto Organismo funzioni di confronto partenariale e consultive, in senso ascendente e discendente, nelle materie di competenza del Comitato di Gestione(257). L’organismo è composto dal Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale, che lo presiede, dal Comandante del porto o dei porti, già sedi di Autorità Portuale, facenti parte del sistema portuale dell’Autorità di Sistema Portuale, e dai rappresentanti degli stakeholders e dei lavoratori del sistema portuale e logistico(258)(259).
256 P.R
UBECHINI, op. cit., 19 ss.
257 Tali compiti sono elencati al terzo comma dell’art. 11bis e riguardano:
i) l’adozione del Piano Regolatore di Sistema Portuale e del Piano Operativo Triennale;
ii) la determinazione dei livelli dei servizi resi nell’ambito del sistema portuale dell’Autorità di sistema portuale suscettibili di incidere sulla complessiva funzionalità ed operatività del porto;
iii) l’approvazione del progetto di bilancio preventivo e consuntivo;
iv) la composizione degli accordi contrattuali relativi al personale dell’Autorità di sistema portuale e degli strumenti di valutazione dell’efficacia, della trasparenza, del buon andamento della gestione dell’Autorità di sistema portuale.
258 In dettaglio, fanno parte dell’Organismo di partenariato: il rappresentante della Capitaneria di Porto, il
rappresentante degli Industriali; il rappresentante degli Operatori portuali di cui agli artt. 16 e 18; il rappresentante degli Spedizionieri; il rappresentante degli Operatori logistici intermodali operanti in porto; il rappresentante degli Agenti e raccomandatari marittimi; il rappresentante degli operatori ferroviari operanti in porto; il rappresentante degli autotrasportatori operanti nell’ambito logistico-portuale; il rappresentante degli operatori del turismo o del commercio operanti nel porto; tre rappresentanti dei lavoratori delle imprese che operano in porto, in corrispondenza alle sigle sindacali maggiormente rappresentative. Si tratta, in sostanza, dei
Il Legislatore della riforma del 2016 ha istituito, inoltre, l’Organismo del Cluster Marittimo di cui al nuovo art. 11bis, comma 4, della Legge n. 84/1994 nel caso in cui all’interno dell’Autorità di Sistema Portuale confluiscano più porti centrali, già sedi di Autorità Portuale. Ciascun Organismo, insediato nel porto centrale, ha un proprio regolamento adottato dall’Autorità di Sistema Portuale, di concerto con l’Organismo di partenariato della risorsa mare.
Il D. Lgs. n. 169/2016 ha previsto, inoltre, l’istituzione della Conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di Sistema Portuale presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che costituisce una delle più rilevanti modifiche qualitative introdotte dalla riforma. Il Legislatore ha attribuito alla predetta Conferenza compiti di rilevanza strategica per l’intero sistema portuale, allo scopo di superare le logiche particolaristiche e la carenza di collaborazione interportuale e di connessione intermodale che hanno connotato le scelte delle previgenti Autorità Portuali, in modo da garantire la coerenza complessiva della politica portuale nazionale(260).
In particolare l’art. 11ter, comma 1 della Legge n. 84/1994 stabilisce che la Conferenza provveda a coordinare ed armonizzare, a livello nazionale, le scelte strategiche sui grandi investimenti infrastrutturali, le scelte di pianificazione urbanistica in ambito portuale, le strategie di attuazione delle politiche concessorie del demanio marittimo, le strategie di marketing e promozione sui mercati internazionali del sistema portuale nazionale e di sostegno delle attività di interesse comune in materia di sviluppo logistico di area vasta in connessione con le altre reti di trasporto (su gomma, ferro ed aeree). La predetta disposizione attribuisce alla Conferenza il compito di verificare i piani di sviluppo portuale sulla base delle specifiche relazioni predisposte da ciascuna Autorità di Sistema Portuale.
soggetti che componevano il Comitato Portuale che, come si è detto, la riforma del 2016 ha sostituito con l’istituzione del Comitato di Gestione.
259 Il D.M. 7 gennaio 2017, n. 5 ha provveduto a disciplinare le modalità di designazione dei componenti dell’Organismo di partenariato della risorsa mare e di svolgimento della sua attività.
260 L’istituzione della Conferenza di cui all’art. 11ter della Legge n. 84/1994 appare coerente con gli obiettivi
posti dal Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica, di miglioramento della competitività del sistema portuale e logistico, dell’agevolazione della crescita dei traffici delle merci e delle persone, della promozione dell’intermodalità nel traffico merci, nonché con il contenuto dell’Allegato Infrastrutture 2016. L’assenza di un piano nazionale strategico della portualità negli anni precedenti alla riforma del 2016 aveva indotto ciascuna Autorità Portuale a decidere le priorità di investimento infrastrutturale in modo del tutto autonomo. Lo scarso coordinamento degli investimenti ha comportato la dispersione e il cattivo impiego delle risorse disponibili che sono state spesso utilizzate in modo incoerente con conseguente perdita di efficacia di tutto il sistema portuale. In particolare, come evidenziato dall’Allegato Infrastrutture 2016, l’assenza di coordinamento si era riflettuta nella scarsa specializzazione degli scali portuali, inducendo una competizione distruttiva tra scali concorrenti, a detrimento delle performance economiche del sistema portuale nel suo complesso. La riforma del 2016 ha inteso superare le predette criticità, ridimensionando le prerogative attribuite alle Autorità Portuali, che comunque sono state mantenute in capo alle nuove Autorità di sistema portuale, garantendo una visione unitaria della politica dei trasporti ed il coordinamento strategico nella programmazione.
Il Legislatore ha posto al vertice della Conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di Sistema Portuale il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti che, come stabilito dall’art. 11ter, comma 1, può nominare un esperto, in possesso delle medesime qualifiche professionali previste per il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale, con compiti di supporto(261). Oltre
al Ministro, la Conferenza è composta dai Presidenti delle Autorità di Sistema Portuale e da cinque rappresentanti designati dalla Conferenza Unificata (di cui tre sono designati dalle Regioni, uno dalle Città Metropolitane ed uno dai Comuni)(262) e alle sue riunioni sono invitati i rappresentanti delle associazioni più rappresentative del settore secondo la specifica competenza rispetto alle materie previste dall’ordine del giorno.
Il terzo comma dell’art. 11ter stabilisce, infine, la possibilità di stipulare un Accordo quadro nazionale nell’ambito della Conferenza Stato-Regioni, allo scopo di raccordare i porti con le altre infrastrutture e la rete logistica nazionale.
Come è stato osservato, con la riforma del 2016 e, in particolare, mediante l’istituzione della predetta Conferenza, il Legislatore ha inteso delineare un modello organizzativo «piramidale» in cui le Autorità di Sistema Portuale risultano coordinate da un livello superiore, pur mantenendo al contempo un rapporto orizzontale tra le stesse, allo scopo di garantire che i flussi di informazioni ed i processi decisionali avvengano in modo coordinato e razionale(263). Tra le ulteriori modifiche introdotte dal D. Lgs. n. 169/2016 al fine di garantire una maggiore efficienza degli scali portuali nazionali si richiamano, da un lato, l’attribuzione al Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del ruolo di guida delle altre amministrazioni che operano in ambito portuale, con compiti di coordinamento e controllo rispetto alle attività soggette ad autorizzazione e concessione nonché in materia di servizi portuali, allo scopo di snellire e velocizzare le relative procedure (art. 8, comma 3, lett. g della Legge n. 84/1994)(264) e,
261 Considerata la rilevanza del ruolo assegnato dal Legislatore a tale soggetto, nella vulgata la figura di tale
esperto è indicata anche con l’espressione «Mr. Porti».
262 La Conferenza Unificata, istituita dal D. Lgs. 28 agosto 1997, n. 281 al fine di favorire la cooperazione tra
l’attività dello Stato e il sistema delle autonomie e per esaminare le materie e i compiti di comune interesse, si compone della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali. Ai sensi dell’art. 9 del D. Lgs. n. 281/1997 è competente in tutti casi in cui le predette conferenze sono tenute ad esprimersi sulla medesima materia.
263 F.M
UNARI, loc. op. cit., 584.
264 Ai fini della velocizzazione delle procedure, ai sensi dell’art. 8, comma 3, lett. g), Legge n. 84/1994, il Presidente dell’Autorità di sistema portuale può promuovere iniziative di reciproco avvalimento fra gli organi amministrativi operanti nei porti e nel sistema di riferimento, secondo criteri definiti con atti di intesa tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero della Salute e gli altri Ministeri di volta in volta competenti. Il Presidente può, altresì, promuovere la stipula di protocolli d’intesa fra l’Autorità di sistema portuale e le altre amministrazioni operanti nei porti per la velocizzazione delle operazioni portuali e la semplificazione delle procedure.
dall’altro, lo Sportello Unico Amministrativodi cui all’art. 15bis(265) che deve fungere da front office rispetto a tutti soggetti che operano all’interno del porto e a tutti i procedimenti
amministrativi ed autorizzativi concernenti le attività economiche svolte in ambito portuale (ad eccezione di quelli rimasti di competenza del nuovo Sportello unico doganale e dei controlli di cui all’art. 20 del D. Lgs. n. 169/2016, nonché ad esclusione di quelli attinenti alla sicurezza del porto, di competenza esclusiva dell’Autorità Marittima)(266).
In proposito si osserva che l’efficienza e la rapidità delle procedure amministrative che gli operatori devono espletare in ciascun porto, oltre a rappresentare un parametro essenziale nella valutazione dei porti core, risultano fondamentali per consentire agli scali nazionali di competere a livello internazionale. Le richiamate modifiche attuate dalla riforma del 2016 sono dunque coerenti con l’obiettivo, segnalato anche dal Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica, di semplificare le procedure burocratiche ed amministrative degli scali portuali in modo da consentire lo sviluppo e la competitività del complessivo sistema portuale nazionale(267).
265 L’art. 15bis della Legge n. 84/1994, come modificato dal “Correttivo porti” (D. Lgs. n. 232/2017) stabilisce che le modalità organizzative e di funzionamento dello Sportello Unico Amministrativo siano disciplinate con decreto del Presidente dell’Autorità di sistema portuale, laddove, invece, inizialmente l’adozione del regolamento attuativo dello Sportello era rimessa ad un decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. In questo modo il provvedimento dovrebbe risultare maggiormente adattabile e flessibile in funzione delle peculiarità del singolo Sistema portuale. Tuttavia, in sede di istruttoria la Commissione speciale del Consiglio di Stato appositamente, attivata in funzione consultiva ha evidenziato il rischio che in tal modo «discipline difformi in ordine a profili organizzativi e procedimentali di attività amministrative che in ipotesi potrebbero derivare da questa modifica sono suscettibili di dare luogo, nei vari porti nazionali, a prassi diversificate, non in linea con le esigenze di certezza e prevedibilità dei comportamenti vantate dagli operatori economici del settore». Questa nuova modalità potrebbe determinare un aggravio sia della tempistica che degli oneri burocratici per cui la Commissione aveva suggerito l’introduzione nella norma de qua di «opportune forme di coordinamento o quantomeno un’attività di monitoraggio (che potrebbe essere affidata ai vertici delle Autorità portuali […]), volta a evidenziare e a correggere difformità particolarmente evidenti». La Commissione aveva tuttavia richiamato l’esistenza di limiti non valicabili: «la partecipazione dell’interessato al procedimento e l’accesso agli atti, l’individuazione di un responsabile, e gli obblighi per l’amministrazione di concludere i procedimenti entro i termini prefissati sono profili che afferiscono «ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione», e dunque ad esigenze di carattere unitario sul piano nazionale». Sarebbe comunque opportuno che ai vertici delle Autorità portuali fosse demandato il monitoraggio sulla effettiva operatività dei SUA, anche al fine di segnalare nelle apposite sedi di coordinamento nazionale prassi virtuose o, se del caso, eventuali disfunzioni da correggere.
266 Lo Sportello Unico Amministrativo si inserisce nel quadro della c.d. «Azione quattro» di cui alla Comunicazione della Commissione europea, I porti: un motore per la crescita (COM (2013) 0295) che prevedeva una serie di iniziative e, in particolare: i) l’iniziativa «cintura blu» per la riduzione degli oneri amministrativi per le merci dell’U.E. trasportate da navi che viaggiano tra i porti comunitari per portarli ad un livello paragonabile a quello degli altri modi di trasporto, anche mediante l’ulteriore semplificazione delle procedure doganali; ii) l’iniziativa «e-maritime» per la promozione dell’uso di informazioni elettroniche per ridurre gli oneri amministrativi e svolgere attività imprenditoriali; iii) l’iniziativa «e-Freight» (trasporto elettronico di merci) che intende facilitare lo scambio di informazioni lungo le catene logistiche multimodali e contribuire a migliorare l’efficienza dei porti quali importanti piattaforme multimodali.
267 Il Piano strategico utilizza come esempio il trasporto via mare di un bene dall’Asia, in grado di raggiungere il
porto italiano in soli 17 giorni di navigazione, ma che corre il rischio di rimanere bloccato all’interno dello stesso porto per altre due settimane a causa dei numerosi procedimenti amministrativi previsti per i prodotti importati (i
In questo senso si richiama anche l’ampliamento delle funzioni proprie dello Sportello unico doganale(268) che, in forza dell’art. 20, D. Lgs. n. 169/2016, ha assunto la denominazione di Sportello unico doganale e dei controlli. In particolare, il Legislatore ha attribuito al nuovo Sportello il coordinamento di tutti gli adempimenti connessi all’entrata e uscita delle merci nel o dal territorio nazionale. La funzione di coordinamento ha ad oggetto non soltanto i procedimenti doganali previsti dalle norme comunitarie, già di competenza dello Sportello unico doganale(269), ma anche quelli disposti da altre amministrazioni o organi dello Stato, che devono essere eseguiti contemporaneamente e nello stesso luogo(270). L’art. 20, comma 3 del D. Lgs. n. 169/2016 ha fissato inoltre la tempistica entro il quale le amministrazioni che a qualsiasi titolo effettuano controlli sulle merci presentate in Dogana sono tenute a concludere i rispettivi procedimenti di competenza (i.e. un’ora per il controllo documentale e cinque ore per il controllo fisico delle merci, decorrenti dal momento in cui le stesse dispongono di tutti gli elementi informativi necessari e sono soddisfatte le condizioni previste dalla normativa per l’effettuazione dei controlli)(271).
L’attività dello Sportello unico doganale e dei controlli, una volta diventato operativo, andando ad affiancarsi all’attività dello Sportello Unico Amministrativo, dovrebbe permettere la riduzione significativa dei tempi di sdoganamento delle merci con ricadute positive sullo sviluppo e la competitività dei porti italiani(272). In proposito, è stato osservato come la rapidità
provvedimenti amministrativi previsti sono ben 113), aggravati dall’insufficiente coordinamento fra le amministrazioni coinvolte, la lentezza dell’attività ispettiva, l’inaffidabilità delle procedure e la conseguente incertezza della tempistica.
268 Lo Sportello unico doganale è stato istituito dall’art. 4, comma 57, della Legge 24 dicembre 2003, n. 350,
presso gli uffici dell’Agenzia delle dogane, allo scopo di semplificare le operazioni di importazione ed esportazione e per concentrare i termini delle attività istruttorie, anche di competenza di amministrazioni diverse, connesse alle predette operazioni. Lo Sportello è stato attivato nel 2011 con il D.P.C.M. n. 242/2010 che di fatto ha obbligato le 18 amministrazioni interessate nei procedimenti ad integrare i processi di competenza, di cui rimangono titolari, per offrire alle imprese un’interfaccia unitaria per la richiesta, il controllo e lo «scarico» delle certificazioni/nulla osta/autorizzazioni per via telematica (art. 3) e la digitalizzazione dell’intero processo di sdoganamento, compresi i segmenti di controllo di cui sono titolari amministrazioni diverse dall’Agenzia delle Dogane (art. 4).
269 L’art. 3 TFUE attribuisce all’Unione Europea la competenza esclusiva con riferimento alla regolamentazione e al regime daziario delle merci che attraversano i suoi confini.
270 L’art. 20 del D. Lgs. n. 169/2016 appare conforme a quanto stabilito dall’art. 47 del Codice Doganale dell’Unione Europea di cui al Regolamento (UE) n. 952/2013, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013. La predetta disposizione prevede, in particolare, che qualora, relativamente alle stesse merci, «debbano essere effettuati controlli diversi dai controlli doganali da autorità competenti che non siano le autorità doganali, le autorità doganali si impegnano, in stretta collaborazione con le altre autorità, a far effettuare tali controlli, ogniqualvolta sia possibile, contemporaneamente e nello stesso luogo in cui si effettuano i controlli doganali (sportello unico); a tal fine, le autorità doganali svolgono il ruolo di coordinamento».
271 Tuttavia, ai sensi del primo comma dell’art. 20, D. Lgs. n. 169/2016 lo Sportello non è competente per i controlli dell’Autorità Giudiziaria, degli organi competenti per la sicurezza dello Stato e delle forze di polizia. 272 La necessità di prevedere procedure doganali snelle, semplificate e certe nella tempistica è ritenuta di centrale rilevanza anche dal Legislatore europeo, il quale ha raccomandato agli Stati membri «al fine di promuovere eque condizioni di concorrenza e ridurre le formalità doganali, [l’adozione di] un approccio idoneo ed efficace basato
delle procedure amministrative dipenda sovente dalle prassi concretamente adottate in ciascuno scalo e non solo dalle norme di diritto positivo per cui è auspicabile che le Autorità di Sistema Portuale siano sollecitate a individuare e condividere best practices omogenee in modo da garantire l’effettivo snellimento e semplificazione delle attività amministrative «in un’ottica (…) orientata allo sviluppo e all’interesse degli operatori e del lavoro»(273).
Si precisa, infine, che sempre nell’ottica di una maggiore efficienza portuale il Legislatore della riforma del 2016, all’art. 5bis della Legge n. 84/1994 ha introdotto nuove disposizioni volte alla semplificazione delle procedure in materia di dragaggio.
3.6. Le competenze dell’Autorità di Sistema Portuale e il principio di separazione tra