Capitolo 4 – I servizi portuali alle merci.
5.7. La disciplina comunitaria in materia di servizi portuali: il Regolamento (UE) 2017/352.
Dopo alcuni tentativi falliti, il percorso iniziato oltre diciassette anni fa dalle istituzioni europee al fine di pervenire ad un testo normativo condiviso in materia portuale è giunto infine a conclusione con l’adozione del Regolamento (UE) 2017/352 del 15 febbraio 2017 che istituisce un quadro normativo per la fornitura di servizi portuali (lato sensu intesi) e norme
535 In questo senso si consideri, ad esempio, che al fine di stabilire a quale autorità competa effettuare l’attività di disinquinamento quando ciò richieda l’uso di mezzi nautici nella prassi si è diffusa la distinzione tra «servizio di antiinquinamento» e «servizio di disinquinamento»: il primo ha ad oggetto le misure di vigilanza e pronto intervento nei confronti delle navi che trasportano sostanze inquinanti e, pertanto, rientra tra le funzioni dell’Autorità Marittima in quanto riconducibile ai compiti di polizia e sicurezza della navigazione; il secondo attiene alla normale attività di manutenzione degli specchi d’acqua degli scali portuali ed è, quindi, ricondotto al potere concessorio spettante all’Autorità di Sistema Portuale in materia di servizi di interesse generale ai sensi dell’art. 6, comma 4, lett. c), Legge n. 84/1994 (M.BROCCA, op. cit., 244).
536 S.M. CARBONE, Lezioni, casi e modelli contrattuali di diritto marittimo, cit., 114.
537 L’art. 9 della legge n. 84/1994 stabilisce che «il Comitato di gestione e' composto: […] e) dal direttore marittimo nella cui giurisdizione rientra il porto sede dell'Autorità' di sistema portuale e, su designazione di quest'ultimo, dal rappresentante dell'autorità' marittima competente in ordine ai temi trattati in relazione ai porti compresi nell'Autorità' di sistema portuale, fermo restando il diritto di voto limitato a uno dei componenti dell'autorità' marittima e nelle sole materie di propria competenza».
comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti, le cui disposizioni entreranno in vigore a decorrere dal 24 marzo 2019.
In proposito pare opportuno richiamare le principali fasi che hanno condotto all’adozione del predetto Regolamento europeo e che testimoniano le difficoltà riscontrate a livello comunitario nel riuscire ad individuare un punto di equilibrio sul piano giuridico tra le tendenze alla liberalizzazione del settore portuale e la necessità di regolamentazione delle attività portuali in ragione delle menzionate esigenze di tutela della sicurezza, di specializzazione dei prestatori dei servizi portuali nonché della limitatezza degli spazi e delle infrastrutture portuali.
L’inizio di tale difficile percorso può essere individuato nel Libro Verde del 1997(538) e nella
di poco successiva comunicazione della Commissione europea sul miglioramento della qualità dei servizi portuali(539) in cui, preso atto del mancato superamento dei modelli monopolistici in particolare nel settore dei servizi tecnico-nautici e di come tale situazione fosse tale da incidere negativamente sulla competitività dei porti europei, si è evidenziata la necessità di riuscire a pervenire ad una disciplina comune in grado di contemperare l’esigenza della salvaguardia della sicurezza marittima, della tutela ambientale e degli obblighi di servizio pubblico con i principi comunitari in materia di concorrenza.
La predetta comunicazione accompagnava la prima proposta di direttiva sull’accesso al mercato dei servizi portuali del 2001(540) con la quale le istituzioni comunitarie si sono poste l’ambizioso intento di liberalizzare il settore portuale incidendo, tra l’altro, sull’assetto dei servizi tecnico-nautici(541).
A tale proposta, bocciata dal Parlamento europeo il 20 novembre 2003, ha fatto seguito nel 2004 un’ulteriore proposta di contenuto analogo alla precedente che, tuttavia, è stata anch’essa
538 Libro Verde della Commissione sui Porti e sulle Infrastrutture Marittime del 10 dicembre 1997 (COM(97)0678 - C4-0022/98). Il Libro Verde dedicava un capitolo al tema dell’accesso al mercato e dell’organizzazione dei servizi portuali, sottolineando come la gestione tradizionale di tali attività, spesso caratterizzate da regimi di monopolio, non rappresentasse certo la soluzione migliore, soprattutto in considerazione del progresso tecnologico e dell’incremento della concorrenza allora registratisi.
539 Commissione europea, Comunicazione al Parlamento europeo ed al Consiglio del 13 febbraio 2001, «Migliorare la qualità dei servizi nei porti marittimi, passaggio essenziale per il sistema dei trasporti in Europa» (COM (2001) 0035).
540 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso al mercato dei servizi portuali del 27 aprile 2001 (COM (2001) 35 def./2).
541 La proposta di direttiva riconosceva espressamente la possibilità per l’utenza di provvedere in via autonoma all’espletamento sia di attività corrispondenti alle operazioni portuali che ai servizi tecnico-nautici. Nella versione originaria, la proposta di direttiva prevedeva, inoltre, la facoltà per gli Stati membri di limitare il numero dei prestatori dei servizi portuali, stabilendo, tuttavia, che ciò potesse avvenire solo in base a ragioni di spazio e capacità disponibili e, trattandosi di servizi tecnico-nautici, anche per esigenze collegate alla sicurezza del traffico marittimo.
ritirata nel 2006(542). In particolare, la seconda proposta di direttiva, il cui testo riecheggiava in molte sue parti il primo progetto di direttiva del 2001, ad eccezione del servizio di pilotaggio, poneva sullo stesso piano le prestazioni tecnico-nautiche e gli altri servizi portuali. Rispetto ai servizi tecnico-nautici, la seconda proposta di direttiva prevedeva, peraltro, una presunzione di natura concorrenziale secondo cui in ogni scalo portuale avrebbe dovuto esserci una pluralità di fornitori operanti in competizione tra loro. Anche la seconda proposta di direttiva riconosceva espressamente il diritto di autoprodurre il servizio di pilotaggio mediante il rilascio di appositi certificati di esenzione ma, a differenza della prima proposta, prevedeva che ogni Stato membro dovesse prendere tutte le misure necessarie a consentire, ove possibile l’autoproduzione dei servizi portuali.
Nel 2011 è stato adottato il Libro Bianco sui Trasporti(543) con il quale è stata delineata una nuova strategia in materia di trasporto allo scopo di rimuovere i limiti tradizionalmente presenti nel settore portuale in tema di erogazione dei servizi e di garantire, nel contempo, una maggiore trasparenza nel finanziamento pubblico degli scali, al fine di realizzare «condizioni di concorrenza stabili ed eque» sia fra i vari scali dell’Unione Europea, sia tra gli operatori che nei singoli porti offrono il medesimo servizio. In particolare, la Commissione ha posto come centrale il tema dell’efficienza dei servizi portuali per gli scali marittimi appartenenti alla rete transeuropea di trasporto TEN-T, ritenuto insoddisfacente a causa di fattori quali, ad esempio, la scarsa o assente concorrenza del settore dovuta alle barriere in entrata dei singoli mercati portuali, la conseguente presenza di monopoli o di oligopoli fonte di opacità di comportamenti e di veri e propri abusi, il mancato coordinamento dei singoli servizi all’interno dello stesso porto con conseguente innalzamento degli oneri di gestione(544).
Al Libro Bianco è poi seguita nel 2013 l’adozione di una nuova comunicazione della Commissione(545) e della proposta di regolamento contenente misure per la liberalizzazione dei servizi portuali nei porti europei appartenenti alla rete TEN-T.
Segnatamente, la proposta di regolamento del 2013(546) intendeva delineare un quadro normativo comune per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei
542 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso al mercato dei servizi portuali del 13 ottobre 2004 (COM (2004) 654 def.).
543 Commissione europea, Libro Bianco dei trasporti del 28 marzo 2011, «Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei Trasporti - per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile» (COM (2011) 144 def.). 544 La fase istruttoria aveva fatto emergere un quadro critico della situazione in cui alla generale insoddisfazione espressa dai vari operatori portuali (società di import-export, spedizionieri e utenti dei servizi portuali che lamentavano ingiustificatamente alti sia il livello degli oneri amministrativi che quello delle tariffe dei servizi, per di più spesso erogati in modo qualitativamente insoddisfacente) faceva eco una parte cospicua delle stesse Autorità Portuali europee che esprimevano giudizi altrettanto critici e per gli analoghi motivi.
545 Commissione europea, Comunicazione del 23 maggio 2013, «I porti: un motore per la crescita» (COM (2013) 0295).
porti stabilendo, all’art. 3, quale principio generale, quello della libera prestazione di tutti i servizi portuali erogati nei porti marittimi della rete TEN-T. La proposta di regolamento risultava, quindi, improntata secondo un’impostazione tendenzialmente aperta ad una piena concorrenza nel settore, espressamente estesa anche alle prestazioni tecnico-nautiche.
La proposta, pur ammettendo la possibilità di imporre requisiti minimi ai prestatori di servizi, prevedeva che la libertà di prestazione dei servizi portuali consacrata all’art. 3 potesse essere limitata esclusivamente in ragione della carenza di spazi portuali ovvero per obblighi di servizio pubblico (connessi, in particolare, all’eventuale carattere universale del servizio), non essendo prevista analoga possibilità per ragioni attinenti alla sicurezza della navigazione in ambito portuale.
La proposta prevedeva, inoltre, che le disposizioni del regolamento avrebbero dovuto applicarsi indifferenziatamente a tutti i servizi elencati all’art. 1, par. 2 e, quindi, ai servizi di pilotaggio, rimorchio, ormeggio, dragaggio, rifornimento di carburante, raccolta di rifiuti, movimentazione merci ed ai servizi passeggeri, con possibilità di escluderne l’applicazione esclusivamente con riferimento alla movimentazione merci.
Come è stato osservato, la portata innovativa della proposta si è significativamente attenuata nel corso dell’iter di approvazione, tanto che dall’iniziale proposta di regolamento volta ad istituire un «quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti» si è giunti alla definizione di un «quadro normativo per la fornitura di servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti»(547).
In sede di approvazione definitiva del Regolamento (UE) 2017/352 sono state, infatti, introdotte rilevanti modifiche che hanno notevolmente limitato l’impatto della disciplina comunitaria, per quanto qui di interesse, sull’attuale assetto giuridico dei servizi tecnico- nautici come delineato dalla normativa interna(548). In proposito, il Regolamento (UE) 2017/352 ha riconosciuto agli enti di gestione portuale e alle autorità competenti il potere di incidere in modo significativo sul regime di accesso al mercato dei servizi portuali.
546 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 2013, «che istituisce un quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti» (COM (2013) 296 finale).
547 E.G.ROSAFIO, op. cit., 1010.
548 D’altra parte, già il Comitato economico e sociale europeo aveva raccomandato di «riservare particolare attenzione ai servizi di pilotaggio, ormeggio e rimorchio, tenendo debitamente conto dei loro differenti impatti in modo tale che essi possano essere prestati secondo una valutazione indipendente, libera da ogni pressione commerciale che potrebbe pregiudicare la sicurezza e la tutela ambientale della comunità portuale e dei cittadini in generale» (cfr. Parere del Comitato economico e sociale europeo del 12 novembre 2013, in merito alla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo per l’accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti» (2013/C 327/19)).
Eliminato il riferimento alla libera prestazione dei servizi portuali inizialmente contenuto nella proposta, l’art. 3, par. 1 del Regolamento (UE) 2017/352 stabilisce, anzitutto, che l’accesso al mercato dei servizi portuali può essere soggetto alle seguenti condizioni:
a) requisiti minimi per la fornitura; b) limitazioni al numero dei prestatori; c) obblighi di servizio pubblico;
d) restrizioni applicabili agli operatori interni(549).
Il Legislatore europeo ha dunque inteso riconoscere esplicitamente la possibilità di stabilire requisiti minimi per lo svolgimento di tali servizi che, come precisato dal successivo art. 4, possono avere ad oggetto esclusivamente le qualifiche dell’operatore, la sua capacità tecnica, finanziaria ed onorabilità, la conformità con le norme in materia di sicurezza portuale ed ambientale.
Al contempo, il Regolamento (UE) 2017/352, all’art. 6, par. 1, ha previsto la possibilità che il numero di prestatori di servizi portuali sia limitato dall’autorità competente, oltre che per ragioni relative alla carenza di spazi portuali o ad obblighi di servizio pubblico (peraltro, anche quando la presenza di più prestatori potrebbe determinare costi elevati in relazione all’esecuzione di tali obblighi), come inizialmente stabilito dalla proposta del 2013, anche per esigenze di sicurezza e di sostenibilità ambientale.
Si tratta di una modifica che assume particolare rilevanza ai fini del presente discorso, in quanto conferma l’incidenza dell’interesse pubblico alla sicurezza della navigazione sugli assetti gestionali dei servizi tecnico-nautici.
Per quanto concerne l’eventuale limitazione del numero di prestatori di servizi portuali, il par. 4 precisa che la relativa decisione deve essere resa pubblica e ad essa deve seguire una procedura di selezione aperta a tutte le parti interessate, improntata ai principi di trasparenza e non discriminazione.
L’efficacia innovatrice del Regolamento (UE) 2017/352 rispetto al settore dei servizi tecnico- nautici risulta peraltro limitata ai soli servizi di ormeggio e rimorchio (rispetto ai quali è comunque rimessa agli Stati membri l’eventuale decisione di non assoggettarli alle condizioni di organizzazione d fornitura di cui al citato art. 3, par. 1). In questo senso, infatti, il Legislatore europeo ha scelto di escludere dall’ambito di applicazione del Regolamento il servizio di pilotaggio (oltre che la movimentazione di merci e dei passeggeri) atteso che, come espressamente riconosciuto al considerando n. 39, tale servizio «richiede esperienze e
549 Il successivo par. 2 dell’art. 3, precisa, tuttavia, che gli Stati membri possono decidere di non assoggettare alle predette condizioni una o più categorie di servizi portuali.
conoscenze locali altamente specializzate da parte del pilota»(550) ed altresì in considerazione delle specifiche funzioni attribuite ai piloti in materia di security dalla Direttiva 2009/16/CE sul controllo da parte dello Stato di approdo(551).
Alla luce di quanto precede, la disciplina interna in materia di servizi ancillari alla navigazione appare per lo più in linea con le scelte di fondo assunte dal Legislatore europeo nello stabilire le richiamate regole comuni relative alle condizioni di accesso al mercato della fornitura dei servizi portuali negli Stati membri. In questo senso, i requisiti di carattere personale, tecnico- organizzativo, di professionalità, etc. stabiliti con riferimento a ciascuno dei servizi tecnico- nautici dalla normativa codicistica oltre che in via regolamentare (cfr. Capitolo 6) sembrano effettivamente conformi ai «requisiti minimi» menzionati dal Regolamento (UE) n. 2017/352 al cui possesso gli Stati membri possono subordinare l’accesso al mercato dei servizi in esame. Inoltre, dal Regolamento (UE) n. 2017/352 non pare emergere una netta volontà del Legislatore europeo né di sottrarre il mercato dei servizi tecnico-nautici alla regolamentazione pubblica(552) né di superare l’attuale regime monopolistico che (di fatto) caratterizza tali servizi. Anzi, l’assetto monopolistico dei servizi ancillari alla navigazione pare trovare un’esplicita conferma nella normativa unionale alla luce della richiamata possibilità riconosciuta alle autorità competenti di limitare il numero di prestatori per esigenze di sicurezza, oltre che nell’ipotesi in cui tale scelta risulti necessaria per garantire l’universalità del servizio(553).
550 Il medesimo considerando n. 39 auspica, inoltre, che «gli Stati membri incoraggino l’uso di certificati di esenzione dal pilotaggio, o meccanismi equivalenti, in modo da migliorare l’efficienza nei porti e, in particolare, stimolare il trasporto marittimo a corto raggio».
551 In particolare, l’art. 23 della Direttiva 2009/16/CE stabilisce che i piloti comunichino immediatamente alle autorità competenti (in Italia, l’Autorità Marittima) le anomalie apparenti riscontrate nell’esecuzione del servizio che possono mettere a repentaglio la sicurezza della navigazione o rappresentare una minaccia per l’ambiente marino.
552 E.G.ROSAFIO, op. cit., 1012.
553 Tale considerazione appare confermata anche da una recente pronuncia del giudice amministrativo che ha giudicato legittimo l’affidamento in esclusiva del servizio di rimorchio nel porto di Milazzo alla luce «dell’ampio sistema derogatorio al regime della concorrenza nel mercato dei servizi di rimorchio previsto dal recente Regolamento (UE) 2017/352 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 febbraio 2017 (che istituisce un quadro normativo per la fornitura di servizi portuali), il cui art. 6 espressamente codifica la possibilità che, per esigenze di sicurezza, il servizio di rimorchio venga affidato ad un unico operatore. La disposizione, che non risulta applicabile ratione temporis alla fattispecie di causa, ha nondimeno una significativa rilevanza sul piano interpretativo, in quanto conforta nella tesi della non irragionevolezza della scelta contenuta nella fonte regolamentare dell’Autorità marittima locale […] di affidare ad un unico operatore il servizio di rimorchio» (Cons. giust. amm. Sicilia, Sez. Giurisd., 9 ottobre 2017, n. 429, in www.giustizia-amministrativa.it).
Capitolo 6 – I singoli servizi tecnico-nautici.
6.1. Il servizio di pilotaggio. 6.2. La Corporazione dei piloti. 6.3. I certificati di esenzione dal pilotaggio (PEC).