Il contingentamento delle autorizzazioni per l’esercizio delle operazioni portuali Con la Legge n 84 del 1994 il Legislatore ha inteso introdurre nei porti un regime di libera

concorrenza tra le imprese autorizzate ad effettuare servizi a favore delle merci. Tuttavia, poiché tale obiettivo può porsi in conflitto con la limitatezza degli spazi portuali e con le esigenze di sicurezza delle attività marittime, anche al fine di evitare che una concorrenza esasperata potesse pregiudicare la funzionalità del porto e la sopravvivenza di imprese valide a livello organizzativo ed operativo(350)_{, l’art. 16, comma 7 della legge di riforma ha attribuito}

alle Autorità Portuali, oggi Autorità di Sistema Portuale (o laddove non istituite alle Autorità Marittime), sentita la Commissione Consultiva Locale ex art. 15 della Legge n. 84/1994, il compito di determinare il numero massimo di autorizzazioni che possono essere rilasciate per lo svolgimento delle operazioni portuali.

Nell’assumere tale decisione l’amministrazione deve tenere conto, come espressamente previsto dalla citata disposizione, delle esigenze relative alla funzionalità del porto e del traffico, al contempo assicurando il massimo della concorrenza nel settore. Pertanto, il provvedimento con cui viene fissato il numero massimo di titoli rilasciabili alle imprese private deve essere sorretto da un’adeguata motivazione, volta a dimostrare che un numero superiore di imprese rispetto a quello previsto è tale da pregiudicare l’organizzazione e/o l’ordinato svolgimento delle operazioni portuali con ripercussioni negative sulla competitività dello scalo(351)(352).

349 _{M.CAMPAILLA, op. cit., 105.}

350 _{S.ZUNARELLI, Lezioni di diritto dei trasporti, cit., 116.}

351 _{S.M. CARBONE,F. MUNARI, Gli effetti del diritto comunitario sulla riforma portuale in Italia. Risultati e}

prospettive, cit., 29; G. TACCOGNA, op. cit., 726, secondo cui «la funzionalità [cui fa riferimento l’art. 16, comma 7, Legge n. 84/1994] sembra in questo caso da intendersi […] soltanto nel senso di un’idoneità al buon funzionamento sotto il profilo dell’ordine e della sicurezza delle operazioni portuali».

Con la formulazione del citato art. 16, comma 7 e l’attribuzione alle Autorità Portuali del potere di determinare il numero massimo di autorizzazioni per svolgere le operazioni portuali, il Legislatore del 1994 si è discostato dalle indicazioni formulate dall’AGCM con il parere del 16 settembre 1993 nel quale l’Authority aveva segnalato «i possibili effetti distorsivi del corretto funzionamento del mercato» derivanti dalla limitazione alla libertà di iniziativa economica privata posta dalla predetta disposizione. Tale scelta è stata criticata anche da una parte della dottrina, cfr. F.BERLINGIERI, Nota sulla legge 28 gennaio 1994, n. 84, in Dir. mar., 1994, 246.

352 _{In proposito è interessante notare che il «Regolamento per l’esercizio delle operazioni e dei servizi portuali nel} porto di Trieste» (Decreto n. 1493 del 27 gennaio 2016), per l’anno 2016, ha stabilito che il numero massimo di autorizzazioni da rilasciare ad imprese non terminaliste fosse pari al 60% del numero di imprese titolari di concessione demaniale (cfr. www.porto.trieste.it/wp-content/uploads/2016/01/Decreto-n-1493-2016-con- regolamento.pdf).

Al riguardo, recependo le indicazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza del Mercato(353), il Legislatore ha espressamente escluso, all’art. 5, comma 1 del D.M. 31 marzo 1995 n. 585, che l’Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale) possa rilasciare l’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali ad una sola impresa, fatta eccezione per il caso in cui sia stata presentata una sola domanda(354). Attraverso tale precisazione si è voluto evitare che all’interno dei porti si riproponessero quelle situazioni di monopolio che in passato avevano portato ad abusi di posizione dominante da parte delle compagnie di lavoro portuale e che erano già state oggetto di censura da parte della giurisprudenza comunitaria, a partire dalla nota sentenza della Corte di Giustizia, 10 dicembre 1991, C-170/90, Siderurgica Gabrielli c. Merci Convenzionali Porto di Genova.

Il D.M. n. 585/1995 individua i criteri che devono essere seguiti dall’amministrazione ai fini della determinazione del numero massimo di autorizzazioni che possono essere rilasciate in ciascun porto agli operatori che intendano svolgere le operazioni portuali. Il suddetto decreto attuativo detta, inoltre, i criteri necessari per procedere alla selezione dei soggetti da autorizzare nel caso in cui le domande presentate siano superiori al numero massimo di autorizzazioni previamente fissate dall’amministrazione.

Per quanto concerne l’individuazione del numero massimo di autorizzazioni, l’art. 5, comma 1 del D.M. n. 585/1995, al fine di limitare il più possibile la discrezionalità dell’amministrazione, dispone che quest’ultima (i.e. l’Autorità Portuale, oggi Autorità di Sistema Portuale, o, laddove non istituita, l’Autorità Marittima), ogni anno individui, sentita la Commissione Consultiva Locale, il numero massimo di autorizzazioni sulla base delle caratteristiche del porto e tenendo conto, in particolare, «della capacità operativa e delle funzioni dello scalo medesimo, nonché dell’organizzazione e dell’efficienza dei servizi e delle infrastrutture stradali e ferroviarie di collegamento con l’entroterra».

353 _{AGCM 12 agosto 1994, Parere, in Boll. 1994, n. 32-33, in cui l’autorità Antitrust segnalava che «In} riferimento al numero delle autorizzazioni per l’esercizio delle operazioni portuali, la legge n. 84/1994, pur contemplando la possibilità che tale numero sia limitato in base alla capacità operativa ed alle funzioni dello scalo, nonché all’organizzazione ed all’efficienza dei servizi, sottolinea l’esigenza di assicurare, in ogni caso, il “massimo della concorrenza” (art. 16, comma 7). L’Autorità ritiene che il decreto, per attuare concretamente il principio stabilito dalla legge, debba imporre il rilascio di un numero di autorizzazioni pari al massimo consentito dalle caratteristiche dello scalo e, comunque, escludere esplicitamente la possibilità che l’autorizzazione possa essere riservata in ciascuno scalo ad un’unica impresa; possibilità, quest’ultima, che sarebbe in palese contrasto con lo spirito riformatore della norma».

Si ritiene, peraltro, che nel numero massimo di autorizzazioni indicate dall’amministrazione non siano calcolate anche le autorizzazioni rilasciate ai terminalisti, poiché quest’ultime sono oggetto di separata pianificazione nell’ambito del Piano Regolatore Portuale(355)_.

Quanto ai criteri per selezionare le imprese da autorizzare ad espletare le operazioni portuali nel caso in cui il numero di richieste superi il numero massimo di autorizzazioni rilasciabili prefissato dall’amministrazione, il successivo comma 2 dell’art. 5 del D.M. n. 585/1995 stabilisce che l’autorità competente debba preferire le imprese che possano assicurare «un incremento ed una qualificazione dei traffici, nonché, a parità di servizi offerti, condizioni di prezzo più convenienti per gli utenti dei servizi stessi. A parità di condizioni è data priorità alle richieste di rinnovo»(356)_.