Il regime tariffario delle operazioni portuali.

Le modifiche intervenute a seguito della riforma portuale sul regime dell’accesso al mercato delle operazioni portuali (in particolare, l’eliminazione della riserva di lavoro portuale) hanno comportato il superamento del regime di tariffazione amministrato autoritativamente, che trovava giustificazione nell’esigenza di evitare abusi di posizione dominante da parte delle compagnie e delle imprese portuali allora operanti in regime di monopolio(357).

La Legge n. 84/1994 ha attuato, quindi, la liberalizzazione delle tariffe delle operazioni portuali che sono oggi stabilite in autonomia dalle imprese. Ai sensi dell’art. 16, comma 5 della Legge n. 84/1994 le imprese portuali sono, infatti, tenute soltanto a rendere pubbliche e a dare preventiva comunicazione all’autorità di controllo delle tariffe (e di ogni loro successiva variazione) che intendono praticare all’utenza portuale, assicurandone la più ampia trasparenza e garantendo la parità di trattamento a parità di condizioni giusta il disposto di cui all’art. 6, comma 6 D.M. n. 585/1995.

355 _{M. BRIGNARDELLO, I servizi portuali alle merci: le imprese autorizzate per l’espletamento di operazioni}

portuali e «servizi portuali», cit., 197; G. TACCOGNA, op. cit., 728.

356 _{Tali criteri sono stati giudicati oggettivi e trasparenti da AGCM 16 ottobre 1996, Indagine conoscitiva nel}

settore dei servizi portuali, in Boll. 1997, n. 43, 73, punto 186.

357 _{Il previgente sistema tariffario delle operazioni portuali era disciplinato dall’art. 202 Reg. Cod. Nav. che} prevedeva che le tariffe fossero formate dall’Autorità Marittima (a seconda dei porti il soggetto preposto alla disciplina del lavoro portuale poteva essere il direttore dell’ufficio del lavoro, il comandante del porto o, ancora, l’ufficiale capo del circondario), sentita la commissione del lavoro portuale, ed infine approvate con decreto dal direttore marittimo, previa autorizzazione dell’allora Ministro dei trasporti e della Navigazione. Come è stato osservato, sebbene l’intento perseguito dal legislatore fosse condivisibile, il sistema previsto dall’art. 202 Reg. Cod. Nav. non «riuscì a garantire l’instaurarsi di una corretta prassi nella determinazione delle tariffe» e ad evitare gli abusi da parte delle compagnie di lavoro portuali (al riguardo si veda M.CAMPAILLA, op. cit., 140 ss.).

Pertanto, coerentemente con i principi espressi in ambito comunitario, né la Legge n. 84/1994, né il D.M. n. 585/95 contengono alcuna prescrizione in materia di meccanismi di formazione delle tariffe delle operazioni portuali, limitandosi a richiamare la necessità di adottare tariffe trasparenti, nel senso che siano strutturate in modo da consentire all’utenza di verificare «l’incidenza delle singole voci del costo sul prezzo complessivo della prestazione»(358)_{, e non}

discriminatorie nei confronti degli utenti portuali(359).

L’onere per le imprese di comunicare preventivamente, ai sensi dell’art. 16, comma 5 della Legge n. 84/1994 e dell’art. 6, comma 1 del D.M. n. 585/1995, all’Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale) o, laddove non istituita, all’Autorità Marittima, le tariffe che intendono praticare all’utenza, indicate per filoni merceologici o per singoli servizi, è funzionale a consentire all’autorità di controllo, da un lato, di condurre un’adeguata istruttoria ai fini del rilascio dell’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali e, dall’altro lato, a svolgere i compiti di vigilanza alla stessa attribuiti dalla normativa in esame.

Sotto il primo profilo la preventiva conoscibilità delle tariffe risulta essenziale nella misura in cui, qualora l’autorità di controllo abbia previsto un numero massimo di autorizzazioni rilasciabili alle imprese per lo svolgimento delle operazioni portuali ex art. 16, comma 3 (per esigenze di tutela ambientale o del territorio ovvero qualora lo scalo presenti limiti di spazio) e il numero di richieste sia superiore a detto limite, ai sensi dell’art. 5, comma 2 del D.M. n. 585/1995 dovranno essere preferite le imprese che assicurino condizioni di prezzo più convenienti per gli utenti(360).

Per quanto concerne il secondo profilo, considerato il potere attribuito dall’art. 7, lett. f) del D.M. n. 585/1995 all’autorità di controllo di sospendere o revocare l’autorizzazione nell’ipotesi in cui l’impresa applichi tariffe superiori a quelle comunicate, la conoscibilità delle tariffe praticate dalle imprese autorizzate a svolgere operazioni portuali rappresenta il presupposto per consentire il corretto svolgimento dei compiti istituzionali previsti dalla Legge n. 84/1994(361). In proposito, l’art. 16, comma 2 della Legge n. 84/1994 attribuisce, infatti, all’Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale), o laddove non istituita all’Autorità Marittima, il compito di vigilare sull’applicazione delle tariffe indicate da ciascuna impresa portuale. Al riguardo, in dottrina si è osservato che il regime tariffario previsto dalla Legge n.

358 _{S.ZUNARELLI, Lezioni di diritto dei trasporti, cit., 148.}

359 _{In proposito si richiama quanto espresso al Considerando n. 12 del Regolamento (UE) n. 2017/352, ove il}

legislatore europeo nel riconoscere agli enti di gestione del porto il potere di sviluppare una propria politica tariffaria in materia di servizi portuali ha sottolineato la necessità che le tariffe dovute dagli utenti portuali siano trasparenti (e, in particolare, chiaramente identificabili) e non discriminatorie.

360 _{M.CAMPAILLA, op. cit., 143.} 361 _{M.CAMPAILLA, op. cit., 144.}

84/1994 non sarebbe coerente con la logica perseguita dal legislatore di attuare una «liberalizzazione controllata» delle operazioni portuali(362). In questo senso, attesa la difficoltà che nei porti si possa creare un mercato effettivamente concorrenziale (se non altro a causa della limitatezza spaziale degli scali), sarebbe stato preferibile attribuire all’amministrazione poteri di intervento anche nell’ipotesi di tariffe eccessivamente alte rispetto ai costi di produzione dei servizi determinate sulla base di intese anticoncorrenziali o conseguenti ad abusi da parte di imprese portuali di fatto operanti in posizione dominante. Allo stesso modo si è inoltre rilevato che il Legislatore della riforma del 1994, così come ha attribuito all’amministrazione il potere di sospendere o revocare l’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali nel caso in cui siano applicate tariffe superiori a quelle comunicate (vedi

infra par. 4.10), avrebbe dovuto prevedere un analogo potere di intervento anche nelle ipotesi

in cui le imprese portuali comunichino tariffe (o variazioni di tariffe) di ammontare eccessivamente elevato(363).

Si precisa, infine, che il rilascio dell’autorizzazione all’espletamento delle operazioni portuali è subordinato al pagamento da parte dell’operatore di un canone annuo e di una cauzione. Ai sensi dell’art. 9, comma 5, lett. g) della Legge n. 84/1994 la determinazione del canone annuo rientra tra le competenze attribuite al Comitato di Gestione che vi provvede secondo i parametri contenuti nel D.M. n. 585/1995. In proposito, l’art. 6, comma 1 del predetto decreto ministeriale stabilisce che canone annuo e cauzione siano «collegati al fatturato dell’impresa richiedente, ai programmi operativi presentati, nonché all’eventuale spazio in uso per l’espletamento delle operazioni ed al grado di pericolosità delle merci trattate». Per quanto concerne il canone annuo il secondo comma dell’art. 6 del D.M. n. 585/1995 si limita a precisare che non possa essere inferiore a Lire 5.000.000 (ossia Euro 2.582,28) senza tuttavia

362 _{M. BRIGNARDELLO, I servizi portuali alle merci: le imprese autorizzate per l’espletamento di operazioni}

portuali e «servizi portuali», cit., 205.

363 _{M.BRIGNARDELLO, ult. op. cit., 206, la quale rileva, altresì, che il potere di vigilanza attribuito all’Autorità} Portuale (oggi Autorità di sistema portuale) o all’Autorità Marittima, dall’art. 16, comma 2 della Legge n. 84/1994, sia vago. Analoghe considerazioni anche in M.CAMPAILLA, op. cit., 146-147. Contra M.MARESCA, Le

regolazione dei porti tra diritto interno e diritto comunitario, Torino, 2001, 101-102, secondo cui, considerate le

funzioni di regolazione e di promozione dei porti attribuite alle Autorità Portuali (oggi Autorità di sistema portuale) dall’art. 6, comma 4, lett. a), Legge n. 84/1994, queste ultime sarebbero legittimate ad intervenire «quando ciò risulti necessario per garantire il buon funzionamento del mercato e la tutela degli interessi alla cui realizzazione essa è subordinata». Si veda, inoltre, G.TACCOGNA, op. cit., 746, secondo cui si potrebbe teorizzare in capo all’Autorità Portuale (oggi Autorità di sistema portuale) un potere di sindacare le tariffe proposte dalle imprese portuali soltanto nei casi in cui le tariffe abbiano rappresentato un elemento determinante nella scelta dell’operatore ai sensi dell’art. 5, comma 2 del D.M. n. 585/1995. In questo senso, l’autorità di controllo avrebbe facoltà di vietare le variazioni tariffarie qualora le tariffe inizialmente prospettate dall’impresa siano state determinanti per il rilascio del titolo abilitativo, mentre l’approvazione di eventuali aumenti dovrebbe essere ammessa soltanto in caso di sopravvenienze imprevedibili e non rientranti nell’ordinario rischio d’impresa o in quello assunto con il programma operativo.

indicare, come invece richiesto dall’art. 16, comma 4, lett. c) della Legge n. 84 del 1994, anche un limite massimo. Con riferimento alla cauzione il successivo comma 3 dell’art. 6, D.M. n. 585/1995 stabilisce, invece, che non possa essere inferiore a Lire 5.000.000 (corrispondenti ad Euro 2.582,28) e non possa essere superiore al canone. Conseguentemente, rispetto alla fissazione del canone annuo l’Autorità Portuale, oggi Autorità di Sistema Portuale, gode di un notevole margine di discrezionalità