Capitolo 3 – Il modello di governance portuale italiano.
3.4. Gli organi dell’Autorità di Sistema Portuale.
Per quanto concerne la struttura dell’Autorità di Sistema Portuale, l’art. 7 della Legge n. 84/1994, come modificata dal D. Lgs. n. 169/2016, prevede i seguenti organi:
1) il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale; 2) il Comitato di Gestione;
3) il Collegio dei revisori dei conti.
Il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale rappresenta un organo essenzialmente tecnico, posto al vertice dell’Autorità di Sistema Portuale, di cui ha la rappresentanza legale, e la cui nomina spetta, come espressamente previsto dall’art. 8 della Legge n. 84/1994, al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti che vi provvede d’intesa con il Presidente o i Presidenti della Regione interessata. Il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale è scelto fra cittadini dei Paesi membri dell’Unione Europea con comprovata esperienza e qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale. Il mandato dura quattro anni e può essere riconfermato una sola volta.
Al Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale sono attribuiti i poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione, ad esclusione di quelli riservati agli altri organi dell’authority, nonché il potere di gestione delle risorse finanziarie in attuazione del «Piano Operativo Triennale» (POT). Il Presidente esercita, altresì, i poteri relativi alle attività amministrative d’indirizzo, di coordinamento e di controllo di competenza dell’ente pubblico, rilascia le autorizzazioni e le concessioni di durata inferiore ai quattro anni e ne determina i relativi canoni.
In caso di mancata approvazione del POT o del bilancio entro i termini di legge o, ancora, nell’ipotesi in cui il conto consuntivo evidenzi un disavanzo, il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti può revocarne con decreto il mandato, in tal caso determinando anche il conseguente scioglimento del Comitato di gestione.
Attesa la complessità e la rilevanza delle mansioni che gli sono attribuite dalla legge, il Presidente oltre che possedere elevate competenze professionali nei settori della portualità e dei trasporti e, nell’esercizio dei suoi poteri autoritativi, deve necessariamente perseguire, in una logica non meramente burocratica, l’obiettivo dello sviluppo del sistema portuale e del singolo porto, incrementandone la competitività. Il Presidente deve, dunque, avere doti manageriali ed adeguate capacità di dialogo e di confronto con le diverse categorie di operatori attive nello scalo, oltre che capacità di elaborare previsioni economiche, di predisporre nuove strategie tariffarie e logistiche, di costruire alleanze con altri scali, di acquisire nuovi operatori e, laddove se ne prospettasse l’esigenza, di conformare con prontezza le politiche del singolo scalo alle esigenze che gli operatori eventualmente prospettano.
La riforma del 2016 ha anche significativamente inciso sull’organo deliberativo portuale, sostituendo al Comitato Portuale il nuovo Comitato di Gestione al quale l’art. 9, comma 5 della Legge n. 84/1994 attribuito, tra le altre, le seguenti funzioni:
i) l’adozione del documento di pianificazione strategica di sistema e del Piano regolatore di sistema portuale;
ii) l’approvazione del Piano Operativo Triennale relativo alle strategie di sviluppo del porto e della logistica(248);
iii) l’approvazione del bilancio preventivo;
iv) la nomina, su proposta del Presidente, del Segretario generale;
v) la delibera sulle richieste di autorizzazione per lo svolgimento delle operazioni portuali di cui all’art. 16 nonché sulle istanze di concessione cui agli artt. 6, comma 10 (relative alla
248 L’approvazione deve avvenire entro 90 giorni dal suo insediamento su proposta del Presidente dell’Autorità di sistema portuale.
manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni del porto ed i servizi di interesse generale) e 18 (i.e. le richieste di concessione di aree e banchine per l’esercizio delle operazioni portuali di durata superiori ai quattro anni), ivi compresa la determinazione dei relativi canoni.
La riforma del 2016 ha modificato la composizione del predetto organo deliberativo rispetto al previgente Comitato Portuale(249). In particolare, ai sensi dell’art. 9, comma 1 della Legge n. 84/1994 il Comitato di Gestione è oggi composto esclusivamente da soggetti pubblici, il cui mandato ha durata quadriennale:
a) il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale, che lo presiede ed il cui voto prevale in caso di parità dei voti espressi;
b) un componente designato dalla Regione o da ciascuna Regione il cui territorio sia eventualmente incluso, anche parzialmente, nel sistema portuale;
c) un componente designato dal Sindaco di ciascuna delle Città Metropolitane, ove presente, il cui territorio sia incluso, anche parzialmente, nel sistema portuale;
d) un componente designato dal Sindaco di ciascuno dei Comuni ex sede di Autorità Portuale inclusi nell’Autorità di Sistema Portuale, esclusi i Comuni capoluogo delle Città Metropolitane;
e) il direttore marittimo e, su designazione di quest’ultimo, un rappresentante dell’Autorità Marittima competente in ordine ai temi trattati in relazione ai porti compresi nell’Autorità di Sistema Portuale, con diritto di voto alle sole materie di competenza.
Attraverso la richiamata modifica nella composizione di quello che costituisce il «consiglio di amministrazione» dell’Autorità di Sistema Portuale il Legislatore ha inteso, da un lato, limitare il rischio di situazioni di conflitto di interessi che, vigenti le Autorità Portuali, derivava dalla partecipazione dei rappresentanti di imprese e lavoratori portuali al Comitato Portuale in tal senso recidendo «qualsiasi commistione tra regolatore e regolato»(250) e, dall’altro lato, garantire che le decisioni nella gestione dello scalo siano assunte da soggetti effettivamente dotati della necessaria professionalità laddove il previgente Comitato Portuale
249 Il previgente art. 9, lett. da e) a g) stabiliva che al Comitato Portuale partecipassero anche il Presidente della Giunta Regionale, il Presidente della Provincia, il Sindaco del Comune in cui era ubicato il porto qualora la circoscrizione territoriale dell’Autorità Portuale comprendesse il territorio di un solo Comune, o i Sindaci dei Comuni ricompresi nella circoscrizione o i loro rispettivi delegati. Inoltre, il Comitato Portuale era composto dal Presidente della CCIAA competente per territorio (art. 9, comma 1, lett. h), da sei rappresentanti designati dalle organizzazioni nazionali di categoria degli armatori, industriali, imprenditori di cui agli artt. 16 e 18, spedizionieri, agenti e raccomandatari marittimi, autotrasportatori operanti nell’ambito portuale (art. 9, comma 1, lett. i) nonché da sei rappresentanti dei lavoratori (art. 9, comma 1, lett. l) e da un rappresentante delle imprese ferroviarie operanti nei porti (art. 9, comma 1, lett. lbis).
finiva spesso col rappresentare un «consesso di natura politica» dove sedevano persone, che pur dotate di qualifiche amministrative (i.e. Sindaco, Presidente di Regione, etc.) non avevano specifiche competenze in materia portuale o che interpretavano la propria funzione in chiave di «controllo» della Regione e dei Comuni sull’ente di governo portuale(251).
La riforma del 2016 ha inoltre provveduto ad una significativa limitazione del numero dei componenti del predetto organo deliberativo(252) in modo da potenziare la gestione complessiva dei porti attraverso la previsione di procedure decisionali più snelle rispetto al passato(253). Il modello di governance risultante dal D. Lgs. n. 169/2016, in cui ciascuna Autorità di Sistema Portuale è guidata da un board con funzione di decisore pubblico istituzionale, composto da pochi membri e con a capo un presidente manager di comprovata professionalità, appare dunque coerente con le finalità perseguite dal Legislatore di garantire decisioni assunte in tempi rapidi da un organo essenzialmente tecnico. Del resto, come è stato osservato(254), la riforma del 2016 ha previsto altri luoghi di dialogo tra i settori pubblico e privato (i.e. l’Organismo di partenariato della risorsa mare di cui all’art. 11bis, la Commissione consultiva di cui all’art. 15 e la Conferenza nazionale di coordinamento delle AdSP di cui all’art. 11ter laddove, peraltro, lo strumento più idoneo a garantire che le scelte gestionali assunte in ambito portuale siano coerenti con la pianificazione territoriale delle amministrazioni locali non pare rappresentato tanto dalla presenza del Sindaco o del Presidente della Regione o della Provincia all’interno di un organo di fatto pletorico e poco efficiente, quanto, piuttosto, da forme efficaci di raccordo tra l’azione dell’Autorità di Sistema
251 F.M
UNARI, ulti. op. cit., 584, il quale rileva, inoltre, come l’art. 9, comma 1 faccia riferimento a persone «designate» dalle - e non a «rappresentanti» le - Regioni e Comuni ritenendo, pertanto, «auspicabile che gli enti titolari del potere di nomina dei membri del CG esercitino [...] il loro potere in coerenza con l’assoluta opportunità – se non vera e propria necessità – di affiancare al presidente persone dotate di specifiche professionalità».
252 Per meglio cogliere la portata del cambiamento introdotto dal D. Lgs. n. 169/2016 basti considerare che a
livello nazionale i (circa) 70 componenti degli attuali Comitati di Gestione sono andati a sostituire i 336 membri dei precedenti Comitati Portuali previsti originariamente dalla legge di riforma con un evidente quanto opportuno snellimento delle procedure decisionali.
253 Una delle carenze emerse dall’applicazione della Legge n. 84/1994 era individuata propria nella lentezza nella
fase di adozione delle scelte nella gestione dei porti che risultava «condizionata dalla tendenziale elefantiasi dei Comitati portuali» (cfr. P.RUBECHINI, op. cit., 19 ss.). Peraltro, nell’ottica di privilegiare una gestione consiliare degli scali portuali italiani è stato anche suggerito di «trasformare nel tempo le Autorità di sistema portuale produttivamente più forti in una forma giuridica capace di fornire strumenti organizzativi e di governance più snelli e flessibili […], come ad esempio quella di S.p.A. pubblica partecipata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dalla o dalle Regioni e dagli enti locali interessati» (cfr. Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Parere sullo schema di decreto legislativo recante «Riorganizzazione, razionalizzazione e
semplificazione della disciplina concernente le autorità portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, 31
marzo 2016). F.MUNARI, ult. op. cit., 586, ritiene «nettamente preferibile il modello di ente pubblico rispetto a quello societario», quantomeno fino a quando i porti rimangano demaniali e debbano essere regolati dalle Autorità di sistema portuale, anche al fine di evitare le criticità che potrebbero conseguire alla gestione di beni pubblici e alla programmazione strategica da parte di una società commerciale di diritto comune.
Portuale e la pianificazione territoriale locale (in proposito si rinvia al par. 3.7 in materia di piano regolatore di sistema portuale e all’obbligo di intesa con il Comune interessato).
Il terzo organo di cui si compone l’Autorità di Sistema Portuale è rappresentato dal Collegio dei Revisori dei Conti di cui all’art. 11 della Legge n. 84/1994, al quale la normativa in esame attribuisce compiti di revisione economico-finanziaria dell’ente.
L’art. 10 della Legge n. 84/1994 attribuisce, inoltre, rilevanti funzioni al Segretariato Generale, ufficio composto dal Segretario generale(255) e dalla segreteria tecnico-operativa. Il Segretariato Generale collabora, in particolare, con il Presidente e con il Comitato di Gestione, provvedendo a tutti gli adempimenti necessari al funzionamento dell’Autorità di Sistema Portuale. Tale ufficio sovrintende e coordina le attività degli Uffici territoriali portuali costituiti presso ciascun porto già sede di Autorità Portuale ai sensi dell’art. 6bis, curando altresì i rapporti, ai fini del coordinamento delle rispettive attività, con le amministrazioni statali, regionali e degli enti locali nonché l’attuazione delle direttive adottate dal Presidente e dal Comitato di Gestione. L’art. 10, comma 4, lett. f) attribuisce al Segretariato Generale il compito di elaborare il Piano Regolatore di Sistema Portuale (PRdSP), avvalendosi della segreteria tecnico-operativa, e di riferire al Comitato di Gestione sullo stato di attuazione dei piani di intervento e di sviluppo delle strutture portuali e sull’organizzazione economico- produttiva delle attività portuali (lett. g).
Il D. Lgs. n. 169/2016 ha previsto l’istituzione, presso ciascun porto già sede di Autorità Portuale, degli Uffici territoriali portuali posti sotto la direzione del Segretario generale (o di un suo delegato). L’art. 6bis, comma 1 della Legge n. 84/1994 attribuisce agli Uffici territoriali compiti sia di natura istruttoria, ai fini dell’adozione delle deliberazioni di competenza dell’Autorità di Sistema Portuale, sia compiti propositivi, per le materie di rilievo locale di competenza dell’Autorità di Sistema Portuale. I predetti Uffici possono inoltre esercitare funzioni delegate dal Comitato di Gestione in materia di coordinamento delle operazioni in porto, di rilascio delle concessioni per periodi fino a durata di quattro anni anche determinando i rispettivi canoni, nonché compiti relativi alle opere minori di manutenzione ordinaria in ambito di interventi ed edilizia portuale, sulla base delle disposizioni di legge e delle determinazioni al riguardo adottate dai competenti organi dell’Autorità di Sistema Portuale.
255 Ai sensi dell’art. 10, comma 2, Legge n. 84/1994, il Segretario generale è nominato dal Comitato di Gestione su proposta del Presidente ed è scelto tra esperti di comprovata esperienza manageriale o qualificazione professionale nel settore portuale e nelle materie amministrativo-contabili.
Il secondo comma dell’art. 6bis della Legge n. 84/1994, attribuisce all’Autorità di Sistema Portuale la facoltà di istituire un Ufficio amministrativo decentrato con funzioni stabilite dal Comitato di Gestione presso ciascun porto dell’Autorità di Sistema Portuale ubicato presso un Comune capoluogo di provincia non già sede di Autorità Portuale.