Capitolo 4 – I servizi portuali alle merci.
5.1. I servizi tecnico-nautici.
mercato dei servizi tecnico-nautici. 5.4. L’obbligatorietà dei servizi tecnico-nautici. 5.5. L’autoproduzione nel settore dei servizi tecnico-nautici. 5.6. I rapporti tra Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale) e Autorità Marittima in materia di sicurezza nei porti. 5.7. La disciplina comunitaria in materia di servizi portuali: il Regolamento (UE) 2017/352.
5.1. I servizi tecnico-nautici.
Pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio compongono la particolare species di servizi portuali che si suole indicare come servizi tecnico-nautici (anche detti ancillari alla navigazione). Secondo la definizione coniata dalla dottrina genovese i servizi in esame sono volti ad assicurare che le navi arrivino, si muovano, manovrino, ormeggino, sostino e ripartano con modalità tali da limitare potenziali danni a persone, all’ambiente marino, alle infrastrutture portuali e alle merci trasportate(433).
Si tratta, quindi, di una tipologia di servizi che risulta teleologicamente finalizzata a garantire la sicurezza (intesa nella sua accezione di safety) attraverso prestazioni specialistiche che si caratterizzano per l’alto livello di competenza tecnica(434), per il possesso di idonee strutture e
mezzi da parte dei fornitori e per il fatto di essere rese non soltanto nell’interesse dell’utente- nave e della comunità portuale ma anche, e più in generale, della collettività(435).
I servizi tecnico-nautici risultano, inoltre, connotati da una stretta interdipendenza in quanto, di norma, ciascun servizio tecnico-nautico tende a concatenarsi con altri servizi della stessa
species, in una successione di attività logicamente e materialmente consequenziali(436).
In sintesi, il servizio di pilotaggio è volto a fornire assistenza al Comandante della nave durante l’ingresso nel porto e al momento dell’uscita, fornendo le informazioni sulle caratteristiche specifiche dello scalo nonché degli spazi acquei in cui avviene il servizio e
433 S.M. CARBONE, Lezioni e casi di diritto marittimo, cit., 127. Altri Autori annoverano in tale categoria anche i servizi resi dai sommozzatori e dai palombari (cfr. A. LEFEBVRE D’OVIDIO,G.PESCATORE,L.TULLIO, Manuale
di diritto della navigazione, cit., 158-159) mentre A. ANTONINI, Servizi tecnico-nautici e concorrenza, in Dir.
trasp., 2012, 122, oltre alle predette attività, vi ricomprende anche il servizio di portabagagli.
434 I servizi in esame richiedono particolari competenze a carattere marinaresco, oltre ad una conoscenza approfondita delle condizioni fisico-geografiche dei luoghi in cui il servizio deve essere prestato nonché delle tecniche sottese al servizio stesso.
435 A. LEFEBVRE D’OVIDIO,G.PESCATORE,L.TULLIO, op. cit., 166.
436 R.LONGOBARDI, I porti marittimi nella legge 28 gennaio 1994 n. 84 (approfondita con la legge 23 dicembre
1996, n. 647), Torino, 1997, 294. In questo senso, si consideri, ad esempio, che al momento dell’arrivo di una
nave nel porto il suo rimorchio fino alla banchina sarà prodromico rispetto al suo ormeggio mentre al momento della partenza la nave dovrà prima essere disormeggiata e poi condotta fuori dal porto con l’ausilio dei rimorchiatori.
suggerendo la manovra da eseguire(437). Il servizio di rimorchio garantisce, invece, alle navi la possibilità di manovrare in spazi ristretti, consentendo loro di avvicinarsi, transitare e partire dal porto, permettendo inoltre alle imbarcazioni di affrontare in condizioni di maggior sicurezza scenari meteo-marini particolarmente difficili(438). L’ormeggio assicura il corretto attracco della nave in arrivo alle banchine o alle boe dello scalo, offrendo, altresì, il servizio di vigilanza per tutta la sua permanenza in porto e pronto intervento nel caso in cui sorga una necessità o emergenza. L’ormeggiatore deve inoltre cooperare con l’equipaggio della nave al momento della partenza, liberandola dagli ancoraggi ed aspettando presso il luogo di disormeggio fino a quando l’imbarcazione abbia lasciato in sicurezza il porto. Il servizio di battellaggio ha ad oggetto il trasferimento di persone (membri dell’equipaggio, agenti, provveditori, etc.) e cose (in particolare, beni necessari per le attività di bordo) dalle banchine del porto alla nave ormeggiata in rada o presso i terminal.
Come si è ampiamente illustrato supra, la riforma del 1994 si è focalizzata soprattutto sui servizi alle merci, dedicando poco spazio ai servizi ancillari alla navigazione. Tali servizi continuano pertanto ad essere disciplinati dalle norme del Codice della Navigazione (i.e. artt. 86-100 per il pilotaggio e artt. 101-107 per il rimorchio) e dal relativo Regolamento di attuazione (i.e. artt. 98-137 per il pilotaggio, artt. 139-139 per il rimorchio, artt. 208-214 per gli ormeggiatori, artt. 215-128 per i barcaioli), mentre le uniche disposizioni della Legge n. 84/1994 che riguardano i servizi in esame sono contenute nei commi 1bis, 1ter, 1quater e 1quinquies dell’art. 14.
In particolare l’art. 14, comma 1bis definisce unitariamente i servizi tecnico-nautici come «servizi di interesse generale atti a garantire nei porti, ove essi sono istituiti, la sicurezza della navigazione e dell’approdo». In virtù di tale interesse pubblico alla sicurezza il successivo comma 1ter dell’art. 14 precisa che nei porti sede di Autorità di Sistema Portuale la disciplina e l’organizzazione dei servizi tecnico-nautici sono stabilite dall’Autorità Marittima che vi provvede d’intesa con l’Autorità di Sistema Portuale. In difetto d’intesa, l’art. 14, comma 1ter stabilisce che sia il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti a dettare la disciplina e l’organizzazione dei servizi in esame. Il Legislatore ha dunque inteso attribuire la responsabilità decisionale e la competenza prioritaria in materia di sicurezza della navigazione
437Il pilota è un ausiliario del Comandante e le sue funzioni sono limitate alla qualità di consigliere e di esperto suggeritore. L’art. 321 Cod. Nav. stabilisce in tal senso che il pilota, allorché salga a bordo della nave, entra a far parte del suo equipaggio, risultando equiparato nella gerarchia dell’organizzazione di bordo al primo ufficiale di coperta.
438Dal servizio di rimorchio, detto rimorchio portuale ovvero rimorchio-manovra, si distingue il c.d. rimorchio d’altura (anche detto rimorchio-trasporto) che si realizza quando una parte si obbliga a trasportare una nave o un altro mezzo galleggiante da un luogo ad un altro per via marittima.
ad un soggetto in posizione di terzietà - i.e. l’Autorità Marittima – limitando, per converso, il potere di co-decisione delle Autorità di Sistema Portuale(439). Si tratta di una disposizione normativa che fornisce una precisa indicazione che rispetto a tale tipologia di servizi portuali le esigenze pubblicistiche di sicurezza risultano assolutamente prevalenti.
La Legge n. 230/2016(440) ha aggiunto all’art. 14 il comma 1quater con il quale il Legislatore ha previsto un ampliamento spaziale dell’ambito di svolgimento dei servizi tecnico-nautici. In particolare, il nuovo comma ha precisato che «per porti o per altri luoghi d’approdo o di transito delle navi si intendono anche le strutture di ormeggio presso le quali si svolgono operazioni di imbarco o sbarco di merci e passeggeri, come banchine, moli, pontili, piattaforme, boe, torri, navi o galleggianti di stoccaggio temporaneo e punti di attracco, in qualsiasi modo realizzate anche nell’ambito di specchi acquei esterni alle difese foranee». Come è stato osservato dai primi commentatori, si tratta di una modifica rilevante in quanto il predetto ampliamento spaziale operato dal Legislatore è suscettibile di «incidere, da un lato, sull’operatività territoriale delle relative concessioni volte a fornire i servizi medesimi, dall’altro, sulla nozione naturalistica di porto in senso stretto (riconducibile agli artt. 28 cod. nav. e 822 cod. civ.)»(441). In questo senso, dalla lettura della nuova disposizione parrebbe emergere una concezione di porto più ampia individuata sulla base della «localizzazione delle attività finalizzate al trasporto e alla navigazione (operazioni di imbarco o sbarco di merci e passeggeri realizzate anche nell’ambito di specchi acquei esterni alle difese foranee), in relazione alle quali la persistenza del sistema monopolistico per la fornitura dei servizi tecnico-nautici e del divieto di autoproduzione (o, ancor di più di esenzione), quale mezzo per raggiungere la sicurezza (in un’area non più naturalmente ristretta) potrebbe essere di non facile giustificazione»(442).
Tanto premesso, l’assetto giuridico dei servizi tecnico-nautici delineato dal Legislatore e le sue applicazioni nella prassi sono stati oggetto di vivace dibattito tra gli studiosi e costituiscono terreno di scontro tra opposti interessi ed esigenze. In tal senso, all’interesse pubblico alla tutela della sicurezza cui i servizi alle navi sono preordinati si contrappone l’interesse particolare degli utenti a non essere obbligati ad avvalersene se non nei casi strettamente necessari e a non dover pagare tariffe eccessivamente onerose. La tutela della sicurezza deve
439 S.M.CARBONE,F.GOBBO,F.MUNARI,C.POZZI, La regolazione dei servizi tecnico-nautici, Milano, 2004, 27. 440 Legge 1 dicembre 2016, n. 230, Modifiche al codice della navigazione in materia di responsabilità dei piloti
dei porti e disposizioni in materia di servizi tercnico-nautici.
441 E.G.ROSAFIO, Il quadro dei servizi tecnico-nautici alla luce della L. 1 dicembre 2016, n. 230 e del Reg. UE
2017/352 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 febbraio 2017: prime osservazioni, in Dir. mar., 4,
2017, 1008-1009. 442 Ibidem.
dunque equilibrarsi con le esigenze di economicità ed efficienza delle attività portuali in modo da non pregiudicare bensì favorire la competitività del sistema portuale(443).
Le principali questioni che caratterizzano il complesso quadro dei servizi tecnico-nautici, di cui si tenterà di dare conto nel prosieguo del presente capitolo, attengono anzitutto alla circostanza che, come si è anticipato, il Legislatore ha concepito tale tipologia di servizi in modo unitario anche se i singoli servizi sono disciplinati da specifiche norme e presentano caratteristiche differenti.
In secondo luogo, diversamente dalle operazioni portuali che sono state oggetto del radicale processo di liberalizzazione (seppur controllata) operata dalla Legge n. 84/1994, ancora oggi secondo l’opinione prevalente il regime di mercato preferibile per i servizi in questione, pur in assenza di una normativa ad hoc, sarebbe quello del monopolio ritenendosi, viceversa, che una situazione di concorrenza tra più fornitori non sarebbe idonea a garantire la sicurezza della navigazione.
Ulteriore aspetto problematico riguarda l’obbligatorietà dei servizi tecnico-nautici. Di norma, infatti, l’amministrazione pubblica (i.e. l’Autorità Marittima) impone alle navi di avvalersi obbligatoriamente dei prestatori dei servizi tecnico-nautici, anche se queste, in concreto, potrebbero essere in grado di manovrare autonomamente. Tale scelta viene in genere giustificata sulla base della necessità di realizzare non tanto la sicurezza della singola nave bensì la sicurezza della navigazione in ambito portuale.
Considerato che i servizi tecnico-nautici risultano finalizzati a garantire la sicurezza della navigazione, si tende inoltre ad escludere il riconoscimento a favore degli utenti del diritto di autoprodurli, poiché, si sostiene, l’autoproduzione dei servizi tecnico-nautici da parte dei singoli utenti potrebbe andare a discapito della sicurezza della navigazione.
Altro tema di notevole rilievo è quello relativo ai criteri e meccanismi per la formazione delle tariffe dei servizi tecnico-nautici. Il Legislatore ha demandato, infatti, tale aspetto all’autorità pubblica con la conseguenza che le tariffe di tali servizi risultano anelastiche in quanto stabilite dall’Autorità Marittima prescindono dalle dinamiche della domanda ed offerta. Poiché, infatti, come si dirà meglio nel prosieguo, la fornitura dei servizi in esame deve
443 Del resto, se originariamente i servizi tecnico-nautici sono sorti per consentire alle navi di manovrare in sicurezza nelle acque portuali, tale esigenza è progressivamente diminuita grazie allo sviluppo tecnologico che ha reso più agevole svolgere tali operazioni in autonomia (in particolare con riferimento ad alcune tipologie di navi dotate di sistemi propulsivi idonei, quali i traghetti e le navi ro/ro). Tuttavia, nonostante l’evoluzione tecnologica di mezzi e strutture, l’interesse pubblico alla sicurezza è considerato ancora oggi predominante rispetto alle esigenze tecniche e agli interessi economici particolari dei singoli utenti (cfr. M. CASANOVA, M. BRIGNARDELLO,
integrare il carattere di servizio universale(444), al fine di coprire anche i costi ulteriori connessi all’universalità del servizio agli utenti è imposta una tariffa maggiore rispetto al costo della prestazione effettivamente usufruita.
Si osserva, infine, che il regime dei servizi tecnico-nautici delineato dal nostro Legislatore deve oggi essere letto alla luce della recente disciplina comunitaria in materia di fornitura di servizi portuali. Il 15 febbraio 2017, dopo un lungo iter di approvazione da parte delle istituzioni comunitarie, è stato, infatti, adottato il Regolamento (UE) 2017/352, le cui norme saranno efficaci a decorrere dal 24 marzo 2019. In ogni caso, si può anticipare sin d’ora che il predetto regolamento, pur dettando alcune disposizioni in materia di servizi tecnico-nautici non appare prima facie tale da poter produrre un radicale impatto, come da taluni auspicato soprattutto nell’ottica di una possibile liberalizzazione del settore, sull’attuale assetto dei servizi ancillari alla navigazione.