Capitolo 4 – I servizi portuali alle merci.
5.4. L’obbligatorietà dei servizi tecnico-nautici.
Sebbene i servizi in questione siano di norma facoltativi, l’art. 14, comma 1bis della Legge n. 84/1994, come novellato dall’art. 3, comma 1, lett. a) della Legge n. 230/2016, stabilisce che i servizi tecnico-nautici possano essere resi obbligatori «con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta dell’autorità marittima, d’intesa con l’autorità di sistema portuale ove istituita, sentite le associazioni di categoria nazionali interessate». La medesima disposizione stabilisce, inoltre, che in caso di necessità e di urgenza, l’Autorità Marittima, sentita l’Autorità di Sistema Portuale ove istituita, «può temporaneamente modificare il regime di obbligatorietà dei servizi tecnico-nautici per un periodo non superiore a trenta giorni, prorogabili una sola volta».
Il Legislatore ha quindi stabilito un quadro unitario anche con riferimento al tema dell’obbligatorietà dei servizi in esame prevedendo che la relativa decisione sia assunta a livello centrale direttamente dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, salvo i casi di urgenza in cui vi può provvedere l’Autorità Marittima con provvedimenti la cui efficacia è limitata temporalmente(482).
Come si è anticipato sopra, l’obbligatorietà rappresenta un aspetto particolarmente rilevante dei servizi tecnico-nautici. Tanto trova un’immediata conferma nella circostanza che una significativa parte delle controversie che involgono tale tipologia di servizi ha ad oggetto i provvedimenti amministrativi che impongono alle navi di avvalersi di uno o più servizi in esame per poter accedere e manovrare in un determinato porto. La conflittualità su tale tema si spiega anche per il fatto che in taluni casi le navi, grazie al progresso tecnologico e alle conoscenze del porto acquisite da parte dei comandanti, potrebbero risultare in grado di entrare ed uscire autonomamente dalle acque portuali. Come è stato osservato in dottrina, le decisioni che impongono i servizi tecnico-nautici anche in situazioni in cui gli stessi non appaiono effettivamente necessari per garantire la sicurezza della navigazione, potrebbe in
481 Ibidem; M. ORRÙ, op. cit., 143 secondo cui il suddetto iter concorsuale «può essere considerato in giusto compromesso tra la necessità di garantire idonee forme di concorrenza e quella di mantenere una regolazione del servizio tale da perseguire sempre e incondizionatamente gli obiettivi pubblici propri dello Stato».
482In precedenza l’art. 14, comma 1bis, prevedeva che, quanto al servizio di pilotaggio, l’obbligatorietà potesse essere stabilita dal Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti, mentre per gli altri servizi spettava all’Autorità Marittima renderne obbligatorio l’impiego tenuto conto della localizzazione e delle strutture impiegate.
realtà celare l’obiettivo di garantire il sovvenzionamento del servizio universale, la cui copertura risulterebbe limitata qualora si consentisse ad un numero sempre crescente di navi di manovrare senza l’ausilio dei prestatori dei servizi tecnico-nautici(483).
Tanto premesso, per quanto concerne la natura dei provvedimenti amministrativi che impongono i servizi tecnico-nautici si osserva che gli stessi soggiacciono all’obbligo di motivazione stabilito dall’art. 3, comma 1 della Legge n. 241 del 1990(484) allo scopo di
garantire il principio di trasparenza nell’attività della pubblica amministrazione. In particolare, i provvedimenti amministrativi sfavorevoli agli interessi dei privati devono essere sorretti da adeguata motivazione che indichi i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in modo tale che emergano l’iter logico e le ragioni specifiche che hanno condotto all’adozione del provvedimento. Poiché il successivo comma 2 dell’art. 3, Legge n. 241/1990 stabilisce che l’obbligo di motivazione non opera nel caso di «atti normativi» e di «atti a contenuto generale», si è posta la questione se anche i provvedimenti che impongono l’obbligatorietà dei servizi ancillari alla navigazione potessero essere ricondotti alle menzionate categorie di atti amministrativi.
In proposito, la giurisprudenza amministrativa ha precisato che i provvedimenti che impongono i servizi tecnico-nautici non possono essere qualificati a priori come atti a contenuto generale essendo necessaria una verifica in concreto sull’effettiva portata generale del provvedimento medesimo(485). Conseguentemente, il provvedimento che renda obbligatorio il ricorso ad uno o più servizi tecnico-nautici soltanto ad alcune navi (ad esempio, alle navi di una particolare tipologia o di una certa stazza) ovvero che imponga differenti modalità di esecuzione del servizio pur nell’ambito di un’obbligatorietà generalizzata, non può essere qualificato quale «atto a contenuto generale», dovendo pertanto risultare sorretto da un’idonea istruttoria e da un’adeguata motivazione. L’obbligo di motivazione non sussiste, invece, qualora il provvedimento che impone l’obbligatorietà dei servizi in questione contenga una disciplina generale, astratta e rivolta a destinatari indeterminati. In tale ipotesi, il provvedimento amministrativo potrebbe, infatti, essere ricondotto nell’alveo degli atti normativi di cui all’art. 3, comma 2 della Legge n. 241/1990(486).
483 M. CASANOVA, M. BRIGNARDELLO, op. cit., 337.
484 Legge n. 241 del 7 agosto 1990 «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi».
485 Cons. di Stato, Sez. VI, 22 febbraio 2007, n. 964, in Dir. mar., 2008, 167, con nota di M. GRIMALDI, Brevi
osservazioni sulla necessità di motivazione dei provvedimenti che impongono i servizi tecnico-nautici; Cons. di
Stato., Sez. VI, 10 aprile 2003, n. 1922, in Dir. mar., 2003, 1130; Cons. di Stato, Sez. VI, 11 dicembre 2001, n. 6216; T.A.R. Liguria, Sez. I, 11 luglio 2002, n. 825, in Dir. mar., 2003, 606.
Per quanto riguarda l’istruttoria, l’autorità competente deve svolgere un’accurata indagine, individuando analiticamente le specifiche ragioni che in un porto giustificano il sacrificio degli interessi privati delle navi a favore dell’interesse collettivo. In particolare, si è affermato che l’amministrazione pubblica, nel comparare gli interessi collettivi alla sicurezza con quelli privati consistenti nel risparmio del costo del servizio, deve fare riferimento a criteri oggettivi, quali: le specifiche esigenze di sicurezza, le caratteristiche dei luoghi, del traffico navale e di ogni altra soluzione tecnica che consenta l’espletamento di un servizio ad esso alternativo(487),
nonché ogni circostanza che l’amministrazione ritenga valida sulla base delle sue valutazioni tecniche(488). In proposito si è tuttavia osservato che una disparità di trattamento potrebbe
conseguire non soltanto allorché situazioni identiche vengano trattate in modo diverso, ma anche nell’ipotesi in cui situazioni diverse siano trattate allo stesso modo(489).