Capitolo 4 – I servizi portuali alle merci.
4.8. L’autoproduzione delle operazioni portuali.
La Legge n. 84 del 1994, agli artt. 16, commi 3 e 4, lett. d), ha riconosciuto espressamente il diritto di autoprodurre le operazioni portuali (nonché i servizi portuali specialistici a quest’ultime complementari ed accessori) e, quindi, la possibilità per le imprese di effettuare le suddette attività attraverso l’impiego di propri mezzi e personale, senza necessità di usufruire dei servizi offerti dalle altre imprese operanti nel porto(364). In questo modo il legislatore
nazionale non soltanto ha provveduto ad applicare in ambito portuale il principio generale previsto dalla Legge n. 287/1990(365), ma ha altresì adeguato la disciplina italiana alle indicazioni e ai principi provenienti dall’ordinamento europeo(366).
In particolare, la Legge n. 84 del 1994, oltre alle autorizzazioni allo svolgimento delle operazioni portuali per conto terzi, disciplina anche le autorizzazioni ad effettuare servizi alle merci per conto proprio (art. 16, comma 3) nonché in occasione dell’arrivo o della partenza delle navi (art. 16, comma 4, lett. d). Le autorizzazioni di cui all’art. 16, comma 3 possono essere rilasciate ad imprese terminaliste, che quindi svolgeranno tali operazioni nel terminal, oppure ad imprese portuali non concessionarie di aree o banchine portuali, che espleteranno
364 Come è stato rilevato dalla dottrina l’autoproduzione di cui all’art. 16, comma 4, Legge n. 84/1994 non coincide con il concetto di autoproduzione di cui all’art. 9 della Legge n. 287/1990 secondo cui il diritto ad autoprodurre sorge nel caso di attività oggetto di riserva per legge allo Stato, ad enti pubblici o ad imprese, ipotesi questa che non ricorre nel caso dei servizi portuali resi a favore delle merci in quanto gli stessi sono svolti in regime di libera concorrenza. Pertanto, si è osservato che «la posizione giuridica cui si riferisce l’art. 16, comma 4, lettera d) della l. 84/94, generalmente riconducibile al fenomeno dell’autoassistenza, non appare […] riconducibile nell’ambito della previsione di cui all’art. 9 della legge 10 ottobre 1990 n. 287 che, come è noto, ha introdotto nell’ordinamento italiano il riconoscimento generalizzato del diritto soggettivo perfetto di autoproduzione» (P. PORTACCI, Il diritto di autoproduzione nel settore dei servizi portuali e aeroportuali, Bologna, 2004, 45 ss).
365 Legge 10 ottobre 1990, n. 287, recante «Norme per la tutela della concorrenza e del mercato». In particolare, l’art. 9 della predetta legge dispone che: «La riserva per legge allo Stato ovvero a un ente pubblico del monopolio su un mercato, nonché la riserva per legge ad un’impresa incaricata della gestione di attività di prestazione al pubblico di beni o di servizi contro corrispettivo, non comporta per i terzi il divieto di produzione di tali beni o servizi per uso proprio, della società controllante e delle società controllate».
366 S.M.CARBONE, L’equilibrio fra autorità portuale e mercato, in Dir. trasp., 1994, 820; P.PORTACCI, op. cit., 44 ss.
dette attività in aree comuni del porto non assegnate ad alcun terminalista o nei terminal già concessi in uso alle imprese terminaliste(367), nonché a caricatori e ricevitori(368). Le autorizzazioni ex art. 16, comma 4, lett. d) sono invece quelle che interessano gli armatori. Come si è osservato, le autorizzazioni per l’esercizio delle operazioni portuali per conto proprio hanno un «carattere maggiormente duraturo» rispetto a quelle rilasciate in occasione dell’arrivo o della partenza delle navi(369) e presuppongono l’impiego di «apposite strutture
imprenditoriali terrestri stabili»(370). Il loro rilascio è subordinato, infatti, al possesso dei medesimi requisiti previsti per l’espletamento delle operazioni portuali per conto terzi di cui all’art. 16, comma 4, lett. a) della Legge n. 84/1994(371) (su cui supra, par. 4.4).
Le autorizzazioni rilasciate a favore delle navi di cui all’art. 16, comma 4, lett. d) riguardano, invece, singoli arrivi o partenze ed hanno quindi carattere prevalentemente occasionale, sebbene le stesse possano essere rilasciate «anche per più arrivi o partenze […] programmate», giusta il disposto di cui all’art. 8, comma 3, D.M. n. 585/1995.
In merito a quest’ultime, il citato art. 16, comma 4, lett. d) della Legge n. 84/1994 rinvia ad un apposito decreto ministeriale la determinazione dei «criteri inerenti il rilascio delle autorizzazioni specifiche per l’esercizio di operazioni portuali, da effettuarsi all’arrivo o alla partenza di navi dotate di propri mezzi meccanici e di proprio personale adeguato alle operazioni da svolgere, nonché la determinazione di un corrispettivo e di idonea cauzione». A tale proposito, l’art. 8 del D.M. n. 585/1995 stabilisce le condizioni necessarie affinché le imprese possano svolgere in regime di autoproduzione le operazioni portuali. In particolare, il primo comma dell’art. 8 stabilisce che l’autorizzazione ad autoprodurre le operazioni portuali possa essere rilasciata non a qualunque utente portuale, bensì esclusivamente «al vettore marittimo o impresa di navigazione o al noleggiatore, o per essi ad un loro rappresentante che dovrà spenderne il nome». Inoltre, il rilascio dell’autorizzazione allo svolgimento in regime di autoproduzione delle operazioni portuali è subordinato all’accertamento da parte dell’Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale) che l’impresa richiedente possieda determinati requisiti elencati in dettaglio all’art. 8, comma 4 del D.M. n. 585/1995.
In particolare, alla presentazione della domanda l’istante deve dimostrare:
367 M. BRIGNARDELLO, I servizi portuali alle merci: le imprese autorizzate per l’espletamento di operazioni
portuali e «servizi portuali», cit., 209.
368 LEFEBVRE D’OVIDIO,PESCATORE,TULLIO, Manuale di diritto della navigazione, Milano, 2016, 164. 369 M.BRIGNARDELLO, loc. ult. op. cit.
370 G.TACCOGNA, op. cit., 755.
371 I requisiti di cui all’art. 16, comma 4, lett. a) della Legge n. 84/1994 riguardano la capacità tecnica, organizzativa e finanziaria del richiedente nonché la presentazione di un programma operativo.
a) «la dotazione da parte della nave di mezzi meccanici(372) idonei ed adeguati allo svolgimento delle operazioni da compiere»;
b) «la presenza nella tabella di armamento(373) ovvero nell’organico della sua struttura operativa in ambito portuale, ove costituita, di un numero di elementi sufficienti ed in grado di espletare le operazioni in massima sicurezza»;
c) «la sussistenza di un contratto assicurativo che garantisca persone e cose da eventuali danni derivanti dall’attività svolta in connessione del rilascio dell’atto autorizzatorio richiesto». La verifica da parte dell’autorità di controllo del rispetto dei predetti requisiti da parte dell’impresa che intende svolgere in regime di autoproduzione le operazioni portuali si spiega nell’esigenza di garantire, da un lato, che dette attività siano effettuate in sicurezza, dall’altro, la parità di trattamento delle imprese che autoproducono i servizi alle merci in questione rispetto alle imprese che li svolgono per conto terzi o per conto proprio ai sensi dell’art. 16, comma 3 della Legge n. 84/1994.
Sotto il primo profilo, al fine di garantire che le operazioni di imbarco, sbarco e movimentazione in genere delle merci nelle aree portuali siano effettuate in modo da evitare qualunque rischio per l’incolumità delle persone e delle infrastrutture del porto, è necessario che le imprese che rendono tali servizi impieghino personale qualificato ed in numero sufficiente, utilizzando attrezzature idonee al tipo di operazione da espletare(374). In questo senso, la scelta del Legislatore del 1994 di subordinare il rilascio dell’autorizzazione all’autoproduzione delle operazioni portuali alla preventiva verifica da parte delle autorità di controllo in merito al livello di professionalità delle imprese richiedenti appare senz’altro condivisibile in quanto direttamente funzionale alla tutela delle imprescindibili esigenze di sicurezza delle navi e degli scali portuali, senza che tale scelta legislativa sacrifichi in modo eccessivo gli interessi particolari delle imprese.
Sotto il secondo profilo, come si è detto, la verifica dell’autorità di controllo del rispetto dei requisiti di cui all’art. 8, comma 4 del D.M. n. 585/1995 da parte delle imprese richiedenti l’autorizzazione ad autoprodurre si spiega nell’intenzione del Legislatore del 1994 di evitare la
372In proposito si osserva che mentre l’art. 16, comma 4, lett. d) della Legge n. 84/1994 fa riferimento a «navi dotate di propri mezzi meccanici», l’art. 8, comma 4, lett. a) del D.M. n. 585/1995 parla di «navi, dotate di mezzi meccanici». Pertanto, una parte della dottrina ritiene che i predetti mezzi meccanici non debbano essere necessariamente di proprietà dell’impresa richiedente bensì anche nella mera disponibilità della stessa per tutto il periodo di tempo in cui questa intende autoprodurre le operazioni portuali. Il medesimo Autore ritiene inoltre che non sia rilevante il fatto che i mezzi meccanici si trovino a bordo della nave o a terra poiché ciò che conta è che gli stessi siano adeguati al tipo di operazioni che l’impresa chiede di essere autorizzata ad autoprodurre (P. PORTACCI, op. cit., 57 ss.).
373Le tabelle di armamento contengono il numero, con le relative mansioni e qualifiche di bordo, dei componenti dell’equipaggio di ciascuna nave.
disparità di trattamento tra le imprese che effettuano le operazioni portuali in regime di autoproduzione rispetto a quelle autorizzate a svolgerle per conto terzi. In proposito si è osservato che «laddove ai vettori marittimi fosse consentita l’autoproduzione delle operazioni portuali pur in assenza di un livello di capacità tecnica e professionale assimilabile a quello che il D.M. 585 del 1995 prevede in capo alle imprese autorizzate ex art. 16, potrebbero venirsi a creare delle situazioni potenzialmente distorsive del sistema concorrenziale, contrarie allo spirito stesso della legge di riforma dell’ordinamento portuale»(375).
L’art. 8, comma 5 del citato D.M. n. 585 del 1995 stabilisce, inoltre, che l’autorizzazione ad autoprodurre le operazioni portuali è subordinata al previo versamento da parte dell’impresa istante di una somma di denaro e di una cauzione, entrambe correlate alla tipologia delle merci da trattare ed all’eventuale utilizzo di infrastrutture portuali da parte del richiedente. Tuttavia, come è stato osservato, i parametri previsti dalla predetta disposizione normativa risultano «assai generici e, probabilmente, tali da lasciare alle singole Autorità Portuali (oggi, Autorità di Sistema Portuale) dei margini di discrezionalità assai ampi nella determinazione del canone autorizzatorio e della cauzione»(376).
L’art. 8, comma 3 del D.M. n. 585/1995 precisa, inoltre, che l’autorizzazione a svolgere le operazioni portuali in regime di autoproduzione può essere rilasciata anche in deroga alla limitazione del numero di autorizzazioni eventualmente fissato ai sensi dell’art. 5, comma 2 del medesimo decreto ministeriale.
Infine, l’art. 8, comma 6 del D.M. n. 585/1995 stabilisce che l’autorizzazione ad autoprodurre le operazioni portuali ivi prevista «opera in deroga alle concessioni di cui all’art. 18 della legge n. 84 del 1994, secondo le direttive stabilite dall’autorità portuale». Il legislatore del 1994 ha quindi demandato al potere discrezionale dell’Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale) l’individuazione dei criteri volti a consentire ai vettori marittimi di autoprodurre le operazioni portuali anche presso i terminal in concessione alle imprese terminaliste nell’ipotesi in cui lo scalo non abbia a disposizione un’area dedicata all’autoproduzione di tali servizi.
375 M.CAMPAILLA, op. cit., 177.
376 M.CAMPAILLA, op. cit., 179, il quale in proposito osserva come il legislatore, nel formulare la predetta norma, non abbia tenuto conto delle raccomandazioni espresse dall’AGCM in merito al decreto di attuazione dell’art. 16 della legge di riforma n. 84 del 1994. Nel proprio parere del 10 agosto 1994, con riferimento alla definizione del canone e della cauzione relativi alle autorizzazioni per l’esercizio delle attività portuali in autoproduzione di cui all’art. 16, comma 4, lettera d), l’Antitrust aveva infatti rilevato l’esigenza di prevedere precisi criteri «al fine di non scoraggiare, rendendolo antieconomico, l’esercizio del diritto».
4.9. La concessione di aree e banchine portuali per lo svolgimento delle operazioni