La disciplina dei servizi tecnico-nautici e l’interesse pubblico perseguito.

L’inquadramento giuridico dei servizi ancillari alla navigazione nonché i criteri organizzativi e funzionali propri di tali servizi sono stabiliti dall’art. 14 della Legge n. 84/1994, il quale regola, in particolare, il concorso dell’Autorità Marittima ed Autorità di Sistema Portuale nella loro disciplina ed organizzazione all’interno dei singoli porti e le modalità di determinazione delle relative tariffe. Le modalità di accesso al mercato dei servizi tecnico-nautici da parte dei fornitori, il contenuto dei singoli servizi, i poteri di controllo e di regolazione da parte dell’Autorità Marittima su tali servizi nonché, per il pilotaggio, le modalità organizzative, sono invece disciplinati dal Codice della Navigazione e dal relativo Regolamento attuativo(445). Il quadro normativo contenuto in tali ultime fonti consente all’Autorità Marittima di disciplinare compiutamente i servizi in esame, stabilendo, in particolare, sulla base di appositi

444 _{Pertanto, i prestatori devono essere pronti ad intervenire a tutte le ore del giorno e in tutti i giorni dell’anno,} anche per far fronte a circostanze eccezionali.

445 _{In proposito si richiamano: art. 17 Cod. Nav. che attribuisce all’Autorità Marittima tutte le competenze} generali e residuali nella materia della navigazione (compresa, quindi, anche la disciplina dei servizi tecnico- nautici); art. 62 Cod. Nav. che stabilisce il potere dell’Autorità Marittima di «regola[re] e vigila[re], secondo le disposizioni del regolamento, l’entrata e l’uscita, il movimento, gli ancoraggi e gli ormeggi delle navi, l’ammaramento, lo stazionamento e il movimento degli idrovolanti nelle acque del porto»; art. 63 Cod. Nav. che attribuisce all’Autorità Marittima il potere di intervenire in casi di emergenza anche utilizzando i fornitori di servizi tecnico-nautici quali ausiliari; artt. 66 e 67 Cod. Nav. che attribuiscono all’Autorità Marittima il compito di individuare i mezzi di cui devono dotarsi i prestatori di servizi tecnico-nautici in ciascuno scalo per poter erogare il proprio servizio; art. 81 Cod. Nav. che riconosce all’Autorità Marittima il generale potere di provvedere «per tutto quanto concerne in generale la sicurezza e la polizia del porto o dell’approdo e delle relative adiacenze».

regolamenti locali adottati d’intesa con l’Autorità di Sistema Portuale ai sensi dell’art. 14, comma 1ter, Legge n. 84/1994, gli obblighi di servizio pubblico che tali servizi devono in concreto perseguire e che «ne confermano e precisano la funzione di interesse generale svolta dai servizi tecnico nautici, e la loro caratterizzazione di c.d. servizio universale»(446).

Per quanto concerne l’inquadramento giuridico, l’art. 14, comma 1bis della Legge n. 84/1994 definisce i servizi tecnico-nautici come «servizi di interesse generale atti a garantire nei porti, ove essi sono istituiti, la sicurezza della navigazione e dell’approdo». Nonostante la scelta terminologica non del tutto convincente(447), è opinione condivisa che i servizi tecnico-nautici siano riconducibili nella categoria dei «servizi di interesse economico generale» di cui all’art. 106 TFUE. Tale disposizione consente agli Stati membri di non applicare le norme comunitarie in materia di libera concorrenza nei confronti delle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale nel caso in cui l’applicazione di tali norme «osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della missione loro affidata».

La riconduzione dei servizi in esame nell’alveo dei servizi di interesse economico generale ha comportato riflessi significativi sull’assetto dei servizi in esame. In questo senso, poiché si è ritenuto che la funzione specifica dei servizi tecnico-nautici (i.e. la sicurezza della navigazione) potesse essere compromessa dall’eventuale attuazione di logiche concorrenziali nel settore, l’art. 106, comma 2 TFUE è stato posto a fondamento della prassi di affidamento di tali servizi ad un unico fornitore in regime di monopolio.

Gli interpreti si sono interrogati sull’effettiva opportunità di configurare unitariamente la categoria dei servizi tecnico-nautici. Tale opzione legislativa si deve, invero, alla Legge n. 186/2000(448) che, in questo senso, pare aver recepito le osservazioni avanzate da una parte della dottrina, secondo cui la soluzione più efficiente, dal punto di vista della Pubblica

446 _{S.M. CARBONE, P. CELLE, M. LOPEZ DE GONZALO, Il diritto marittimo attraverso i casi e le clausole}

contrattuali, Torino, 2011, 161.

447 _{La scelta del Legislatore della riforma del 1994 di utilizzare la locuzione «servizi di interesse generale» ha} destato alcune perplessità in dottrina atteso che essa avrebbe potuto essere confusa con la diversa nozione di servizi di interesse generale di cui all’art. 6, comma 4, lett. c), della Legge n. 84/1994 (quali, ad esempio, l’illuminazione, la raccolta di rifiuti, etc.), ritenendosi che sarebbe stato più corretto se il Legislatore si fosse riferito a tale servizi come servizi economici di interesse generale finalizzati alla sicurezza della navigazione nelle acquee portuali (cfr. M. BRIGNARDELLO, Sicurezza della navigazione e servizi tecnico-nautici, in M.P.RIZZO,C. INGRATOCI (a cura di), Sicurezza e libertà nell’esercizio della navigazione, Milano, 2014, 211). Inoltre, come è stato osservato, ricorrendo a tale locuzione il Legislatore con ogni probabilità intendeva far riferimento alla nozione comunitaria di «servizi di interesse economico generale», della quale avrebbe tuttavia omesso l’aggettivo «economico», di cui all’art. 106 TFUE (ex art. 86 TCE), per giustificare la mancata applicazione, nei loro confronti, dei principi di libera concorrenza sanciti dal Trattato (cfr. D. GENNARI, Recenti orientamenti

giurisprudenziali su alcuni aspetti problematici in materia di servizi tecnico-nautici ancillari alla navigazione: spunti per una ricostruzione sistematica, in Dir. trasp., 2002, 831).

448 _{Legge n. 186 del 30 giugno 2000, «Modifiche alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, in materia di operazioni} portuali e di fornitura del lavoro portuale temporaneo».

Amministrazione, sarebbe quella di considerare in modo unitario i servizi tecnico-nautici, in un’ottica tesa a consolidare un «sistema della sicurezza nelle acque portuali»(449)_{. In proposito,}

si osserva che l’enfatizzazione dell’unitarietà della tipologia dei servizi in esame emergente dall’attuale formulazione dell’art. 14 della Legge n. 84/1994 ha contribuito ad uniformarne progressivamente la disciplina relativamente ad aspetti significativi, quali l’organizzazione, le tariffe e da ultimo la loro eventuale obbligatorietà.

Altra dottrina ha tuttavia osservato come la scelta di unire in una sola categoria tutti i tipi di servizi tecnico-nautici, enfatizzando l’aspetto della sicurezza rispetto a quello prettamente economico-commerciale, non avrebbe tenuto conto della circostanza che, dal punto di vista tecnico, i singoli servizi assumono un diverso valore. In questo senso, si è obbiettato, sarebbe stato più opportuno non porre sullo stesso piano servizi che, tra loro, presentano profili e caratteristiche tecniche, nonché profili problematici, anche molto differenti(450)_{. Ad esempio, si}

è evidenziato come pilotaggio, ormeggio e battellaggio possano considerarsi servizi human

intensive in cui è prevalente l’elevata qualificazione professionale dei prestatori, laddove,

invece, il rimorchio rappresenta un servizio capital intensive riguardo al quale risulta prevalente l’aspetto imprenditoriale connesso alla particolare dotazione strumentale richiesta in capo ai fornitori. Ancora, l’art. 102 Reg. Nav. Mar. stabilisce che l’ammissione alla Corporazione dei piloti avvenga per concorso al fine di garantire che ciascun richiedente possieda i particolari requisiti soggettivi richiesti ex lege. In modo analogo gli artt. 208 e 216 Reg. Nav. Mar. impongono ad ormeggiatori e barcaioli l’iscrizione in apposi registri tenuti dal Comandante del porto ai fini della quale è richiesto il possesso di specifici requisiti. Diversamente, ai sensi dell’art. 138 Reg. Nav. Mar. il servizio di rimorchio può essere prestato sulla base di una concessione che può essere rilasciata alle sole imprese dotate di adeguati mezzi tecnici(451).

Come si è detto, l’art. 14, comma 1bis della Legge n. 84/1994 chiarisce espressamente che l’interesse sottostante alla fornitura dei servizi tecnico-nautici è quello di garantire la sicurezza nella movimentazione delle navi in ambito portuale.

449 _{F. MUNARI, Il riordino della legislazione portuale e la disciplina dei servizi funzionali alla sicurezza nelle}

acque portuali. Appunti per una discussione, in Dir. mar., 1996, 970, secondo il quale è opportuno che i servizi

volti a garantire la sicurezza della navigazione nei porti siano concepiti in modo unitario, organizzati e disciplinati con modalità mutatis mutandis omogenee tra i diversi servizi e diretti dalla medesima autorità

450 _{M. CASANOVA, Problematiche giuridiche relative alla sicurezza in ambito portuale, in R. TRANQUILLI-LEALI,} E.G. ROSAFIO (a cura di), Sicurezza, Navigazione e Trasporto, Milano, 2008, 35.

451 _{M. BRIGNARDELLO, Sicurezza della navigazione e servizi tecnico-nautici, cit., 210-211; M. ORRÙ, Servizi}

tecnico-nautici tra mercato e monopolio, in A. XERRI (a cura di), Impresa e lavoro nei servizi portuali, Milano, 2012, 143.

La connessione teleologica dei servizi tecnico-nautici con l’interesse pubblico alla sicurezza della navigazione, oltre ad averne giustificato la menzionata considerazione unitaria, costituisce la ragione per cui, a differenza di quanto è avvenuto per le operazioni portuali, l’assetto giuridico e gestionale dei servizi ancillari è stato soltanto marginalmente interessato dalla riforma del 1994 che ha condotto alla liberalizzazione dei servizi alle merci(452). Si è dunque affermato che le considerazioni svolte in materia di liberalizzazione delle operazioni portuali (in relazione, in particolare, al loro mercato e alla possibilità di autoprodurre tali attività) non possano essere, sic et simpliciter, trasfuse nell’ambito dei servizi tecnico- nautici(453)_.

Del resto, anche la giurisprudenza ha evidenziato come i servizi tecnico-nautici presentino «problematiche totalmente diverse»(454) dal mercato delle operazioni portuali che ne giustificano una diversa disciplina «trattandosi di attività funzionali al perseguimento di obiettivi di interesse generale, qual è la sicurezza dei porti e delle rade, nonché la prevenzione degli eventi dannosi nel loro ambito, senza soluzione temporale nell’arco delle 24 ore»(455)_.

I servizi tecnico-nautici presentano, infatti, le caratteristiche del servizio universale atteso che al fine di garantire la tutela della sicurezza della navigazione detti servizi devono essere disponibili senza soluzione di continuità 24 ore al giorno, 365 giorni all’anno (c.d. prontezza operativa), ed essere prestati a chiunque ne faccia richiesta, con qualunque tipo di nave e di condizioni meteo-marine, sulla base di tariffe, regole e modalità operative imposte dalla pubblica amministrazione attraverso atti a carattere autoritativo(456).

452 _{In proposito si è osservato che, soprattutto per effetto delle modifiche introdotte dalla Legge n. 647/1996 e poi} dalla Legge n. 186/2000, sulla disciplina codicistica è andato a sovrapporsi un quadro normativo coerente con il diritto comunitario (cfr. S.M. CARBONE, F. MUNARI, La disciplina dei porti tra diritto comunitario e diritto

interno, cit., 284).

453 _{D. GENNARI, op. cit., 837.}

454 _{Cass. civ., Sez. III, 24 gennaio 2000, n. 746, in Dir. trasp., 2002, 174, con nota di P. PORTACCI, Il diritto di}

produrre il servizio di battellaggio per conto proprio tra libertà costituzionale di iniziativa economica e disciplina antitrust italiana. In particolare, secondo la Suprema Corte la riforma del 1994 ha inteso incidere sulle

«attività terrestri del porto, lasciando invece, immutata la disciplina delle attività “marittime” tuttora largamente disciplinate dal codice della navigazione e dal relativo regolamento in particolare per ciò che attiene alla sicurezza e alla disciplina del traffico nelle acque portuali». Secondo la predetta decisione «la liberalizzazione che la Legge n. 84/1994 ha attuato per le operazioni terrestri non si è, quindi, estesa ai servizi tecnici, in ordine ai quali il legislatore […] ha confermato il potere di regolamentazione attribuito all’autorità amministrativa, includendovi espressamente quello di organizzazione del servizio».

455 _{Cons. giust. amm. Sicilia, 20 dicembre 2000, in Dir. mar., 2002, 561, con nota di C. MONTEBELLO, Il}

composito quadro dei “servizi portuali” e le regole della concorrenza. I giudici amministrativi hanno in tal senso

precisato che «gli effetti di liberalizzazione conseguenti prima dalla sentenza della Corte di Giustizia CE […] e poi dalle norme abrogative […] della Legge n. 84/1994» sono riferibili alle sole operazioni portuali.

456 _{S.M.CARBONE, La c.d. privatizzazione dei porti e delle attività portuali in Italia tra disciplina nazionale e}

diritto comunitario, cit., 399.

Peraltro, è stato osservato che il concetto di servizio universale, quale servizio che deve essere fornito a qualsiasi utente lo richieda in qualunque ora del giorno ed in qualunque giorno dell’anno, utilizzato da questa dottrina e dall’Antitrust, coincide solo parzialmente alla nozione di servizio universale accolta dalla Commissione europea

Come si dirà infra, la natura universale dei servizi in esame è stata spesso indicata quale fondamento dell’esistenza di un effettivo monopolio naturale nel mercato dei servizi ancillari alla navigazione, in quanto il prestatore universale del servizio sarebbe in grado di seguire economie di scala tali da consentire una diminuzione dei costi dell’impresa e, quindi, prezzi più competitivi per l’utenza(457).