Le politiche comunitarie e lo sviluppo urbano sostenibile

Le conseguenze sul piano dei mutamenti nella struttura spaziale ed economico-sociale delle città sono rilevanti e sembrano andare verso l'accentuazione delle dinamiche di polarizzazione. Le trasformazioni non riguardano solo le città e le loro regioni urbane, ma tutto il sistema di relazioni tra economia e territorio: le dinamiche trans-settoriali e le innovazioni organizzative affermano nuove forme dell'organizzazione territoriale delle imprese, nella direzione della formazione dei distretti industriali, delle reti e dei clusters, e, quindi, in un generale processo di ridefinizione delle scelte localizzative riferite alla qualità del territorio e all’azione decisionale degli attori locali (in particolare, di quelli pubblici).

La spinta alla competizione interurbana si consolida e questa tendenza competitiva appare dominante e pervasiva. La tendenza ad una maggiore polarizzazione della struttura sociale delle città disegna nuovi confini della marginalità e dell'esclusione, a causa delle sempre più forti differenziazioni su base sociale, economica, culturale ed etnica e ripropone con più forza ed urgenza le questioni connesse alla rappresentazione degli interessi deboli e alla costruzione partecipata di politiche di rigenerazione e di recupero sociale, non solo nei "quartieri in crisi" ma come politiche diffuse alla scala urbana.

Inoltre, la crescente complessità delle popolazioni residenti nelle aree urbane, dei loro stili di vita determina nuove domande e offerte di funzioni e servizi urbani, mutamenti dell'assetto spaziale e persino dell'identità stessa delle città. Infine, si vanno consolidando le strutture formali istituzionali di carattere sovranazionale, che costituiscono a loro volta un effetto della globalizzazione.

Nel contesto europeo, questo processo si concretizza nelle politiche dirette dell'UE per le aree urbane e per il territorio extraurbano, attraverso la definizione delle linee

operative e dei programmi di intervento di politica territoriale e nelle "politiche dal basso" condotte dalle città, spesso a livello transnazionale, attraverso accordi, strategie cooperative/competitive.A questo processo di integrazione si accompagnano dinamiche contraddittorie e per certi versi paradossali, le cui implicazioni per le politiche territoriali possono essere chiarite al livello analitico che più specificamente riguarda i processi concreti di ridefinizione degli attori, dei poteri, degli assetti istituzionali e dei campi decisionali. Le autorità locali comunali sono quelle che hanno acquisito maggior potere in relazione alle riforme realizzate nei primi anni '90 in tema di decentramento amministrativo e di meccanismi di elezione e funzionamento delle rappresentanze.

Il governo locale è diventato un tema centrale nel dibattito politico degli ultimi anni e non solo in Italia. Soprattutto è cresciuto in modo straordinario il protagonismo delle classi dirigenti locali (urbane e regionali), alla ricerca di nuovi canali di legittimazione attraverso il ricorso a politiche promozionali e di urban marketing, che vengono utilizzate come elementi di rilancio dell'immagine e di posizionamento strategico nella competizione interurbana, in vista dell'accesso alle risorse mobilitate nel quadro delle politiche comunitarie dell'UE, del rilancio dell'immagine della città per attirare turisti e consumatori metropolitani, del rafforzamento delle qualità competitive del territorio, considerati come fattori di eccellenza nei confronti delle strategie localizzative delle imprese.

In Italia, le forme associative e concertative tra attori istituzionali definite dalle riforme dell'ordinamento dei primi anni '90 hanno dato carattere giuridico-formale a processi e tendenze già in corso da qualche anno e già sperimentate in altri contesti europei. In ambito pubblico, col moltiplicarsi ed il sovrapporsi di competenze, ruoli, funzioni e pratiche tra i soggetti pubblici emerge la necessità del coordinamento delle azioni, per limitare le diseconomie organizzative e strutturare processi decisionali condivisi ai diversi livelli istituzionali su politiche di interesse e portata trans-istituzionale.

I casi più rilevanti riguardano, per limitarci al caso italiano, le forme collaborative tra enti territoriali previste dalla legge n.142/1990 (accordi di programma, conferenze dei servizi, associazioni e consorzi di comuni) e le recenti forme di coordinamento interorganizzativo messe in campo per promuovere politiche di sviluppo centrate sulla mobilitazione delle risorse locali, come il caso già menzionato dei patti territoriali. I meccanismi "globalizzanti" e le loro implicazioni in ambiente urbano da una parte contribuiscono a rendere inefficaci gli strumenti tradizionali di controllo diretto del territorio da parte degli enti pubblici, dall'altra impongono o sollecitano a questi ultimi la definizione di progetti di rilevante impatto e politiche diffuse che richiedono forme di

collaborazione tra amministrazioni diverse e forme di concertazione tra decisori strategici ai vari livelli dell'azione collettiva, dato che esigenze tecnico-gestionali ed organizzative, necessità finanziarie, effetti sociali e ambientali, implicazioni economiche ed occupazionali dei progetti e delle policies spesso superano i confini della mappa amministrativa e le competenze dei singoli enti e agenzie.

Il tema delle risorse, anzi della scarsità delle risorse, è un tema chiave per la definizione delle politiche territoriali, soprattutto in quei contesti, come l'Italia, e in quelle fasi, come l'attuale, in cui la presenza di situazioni di deficit nei conti statali innescate dal processo di costruzione dell'Unione Europea impongono limiti notevoli all’erogazione di contributi da parte delle burocrazie pubbliche e un conseguente ricorso a forme di finanziamento diversificate per la realizzazione dei progetti e delle politiche di trasformazione urbana e territoriale. Le forme di partenariato pubblico-privato sono prassi consolidata in molti contesti europei, dove il ricorso a risorse private interessa settori di policy di grande rilevanza come i trasporti e l'urbanistica. Questo processo si accompagna ad alcuni altri fenomeni interconnessi:

a)la crescita di importanza e di ruolo del terzo settore, cioè delle organizzazioni non profit e del volontariato sociale, in ampi settori delle politiche urbane;

b)la crescente consapevolezza che il ricorso a risorse diverse dalle pubbliche non riguarda solo le esigenze di carattere finanziario, ma è legato al coinvolgimento della molteplicità di elementi e attori che determinano la pratica realizzazione delle politiche e, in una parola, la loro efficacia.

Alla luce di questa analisi, le regioni urbane costituiscono l'ambito chiave per l'articolazione di politiche di sviluppo economico, sostenibilità ambientale e coesione: in tal senso, la Programmazione dei Fondi Strutturali 2000-2006 è uno strumento, probabilmente decisivo, per mettere in campo percorsi innovativi nelle politiche territoriali in ambito urbano. I problemi e le caratteristiche delle aree urbane sono simili in tutta l’Unione Europea, soprattutto all’interno delle aree in ritardo di sviluppo quali le Regioni dell’obiettivo 1. Anche le azioni di sviluppo promosse dall’Unione attraverso i Fondi Strutturali sono improntate al principio di integrazione: l’attenzione è rivolta all’adozione di politiche di rigenerazione della città con interventi sull’ambiente urbano, sulla vita dei suoi abitanti e sul contesto economico e sociale.

Considerando il processo di rigenerazione urbana in molte città europee, seppure avviato da forze endogene che le città hanno saputo attivare si è avvalso di numerosi strumenti legislativi e finanziari a livello regionale, statale e comunitario. Guida ed

ispirazione al processo di rigenerazione urbana sono nati dalla città stessa. Diventa interessante quindi cercare di comprendere quale sia stata la reale portata degli strumenti comunitari, ampiamente utilizzati dalla città.

Il tema della rigenerazione urbana a livello urbano ha trovato la sua caratteristica fondamentale nell’approccio “integrato,” che consiste da un lato nel superamento di un approccio settoriale per comprendere in un unico programma (integrazione orizzontale) diversi aspetti, (ambiente, occupazione, trasporti, formazione), e dall’altro (integrazione verticale), nel fatto che istituzioni diverse (Comunità Europea, Governo Nazionale, Regione, Comune) concorrono alla fase di programmazione e a quella di controllo e nel forte coinvolgimento della cittadinanza dell’area oggetto di intervento.

Le politiche comunitarie trovano attuazione mediante interventi integrati multisettoriali volti allo sviluppo delle aree regionali. Le politiche comunitarie settoriali interagiscono con i processi di sviluppo delle aree urbane agendo sulla qualità e sulle funzioni urbane, un esempio è dato dalle politiche per le reti infrastrutturali, per la ricerca e lo sviluppo tecnologico o per l’ambiente che generano effetti rilevanti sulle aree urbane.94

La Commissione Europea ha fornito un quadro conoscitivo delle tendenze di sviluppo dello spazio europeo, creando uno strumento per favorire “l’armonizzazione delle politiche” di sviluppo territoriale e la cooperazione transfrontaliera.”(Salone 1997) Tra i principi cardine dell’azione comunitaria contenuti e nel trattato di Maastricht e del Libro Bianco Delors compaiono:

1) i principi di coesione economica e sociale tra i paesi membri, 2) lo sviluppo di reti transeuropee di trasporto, telecomunicazioni, energia, 3) la protezione dell’ambiente. Soprattutto nella costituzione di forti connessioni a rete atte ad utilizzare sinergie e complementarietà si individuano risposte possibili, condizionate però, all’esistenza o dalla creazione di comunicazioni fisiche ed immateriali tra i diversi centri. Successivamente la creazione di un Comitato per lo sviluppo spaziale ha dato vita ad una concertazione tra la Commissione e gli Stati membri e l’elaborazione dello Schema di sviluppo dello spazio europeo(Sse), promotore di iniziative comunitarie di grande impatto territoriale come Interreg e Urban. Il documento ha proposto un modello di sistema urbano basato su tre linee strettamente collegate:

94 _{Nell’ambito delle iniziative promosse dall’unione in relazione al tema della rigenerazione urbana tra le più importanti sono da} ricordare: Il programma Recite (Regions and Cities of Europe), che ha interessato 37 reti di cooperazione tra città europee e si è ormai concluso; l’ Urban Pilot Project”, che ha previsto il sostegno finanziario a progetti pilota,-il Programma Urban, che ha cofinanziato programmi multisettoriali a forte contenuto sociale, come il recupero di quartieri degradati. Le politiche comunitarie trovano attuazione mediante interventi integrati multisettoriali volti allo sviluppo delle aree regionali. Le politiche comunitarie settoriali interagiscono con i processi di sviluppo delle aree urbane agendo sulla qualità e sulle funzioni urbane, un esempio è dato dalle politiche per le reti infrastrutturali, per la ricerca e lo sviluppo tecnologico o per l’ambiente che generano effetti rilevanti sulle aree urbane.

a) lo sviluppo di un sistema urbano policentrico ed equilibrato; b) la creazione di una pari accessibilità rispetto alle infrastrutture;

c) un’attenta gestione del patrimonio culturale come risorsa per lo sviluppo economico e sociale.

Tema centrale è la visione delle città come rete di centri interconnessi e motori dello sviluppo regionale. Nell’ambito delle iniziative basate sugli aspetti reticolari delle politiche territoriali di particolare interesse sono le esperienze realizzate in Germania dove il governo federale tenendo conto del principio di sussidiarietà delega i governi regionali in materia di assetto spaziale. Il sistema urbano nazionale distinto in vari reticoli attua una “concentrazione decentrata” del potere politico e rafforza il sistema di reti, prevedendo uno sviluppo ordinato delle città centro, oggetto di interventi da parte dei singoli Länder.

Per quanto riguarda le politiche di rigenerazione urbana fino ad oggi compiute, lo stato di attuazione di questi processi in Italia (come descritto nel capitolo conclusivo), presenta notevoli ritardi rispetto a quello di molte città europee sedi di processi di rinnovamento urbano, di lunga data e spesso di recenti pianificazione urbanistica, che di fronte alla complessità dei problemi da affrontare, optano per una forma di collaborazione con i vari attori - dalle imprese private agli abitanti - coinvolti nello sviluppo della città. Le politiche sono connesse anche agli sviluppi delle nuove tecnologie di comunicazione che hanno un impatto pervasivo sulla vita urbana e sullo sviluppo socio-economico della città. Esse stanno cambiando profondamente le attività urbane, la loro organizzazione e le modalità di partecipazione da parte degli utilizzatori.