Appurato che l'omesso riferimento esplicito nel dettato della Carta fondamentale non consente di trarre conclusioni dubitative circa la base costituzionale del diritto all'abitazione - intervenendo in “soccorso” l'articolo 3, comma 2 Cost e l'articolo 2 Cost. -, l'asserita socialità dello stesso, lungi dall'assumere significato quale mera affermazione declamatoria, mostra diretta incidenza su valore giuridico ed effettività.
A questo proposito, una pur breve analisi del profilo definitorio e
strutturale può giovare nella conferma della copertura costituzionale dei diritti sociali, senza che la peculiare architettura degli stessi rappresenti un ostacolo a siffatto fine.
La dottrina tradizionale accedeva ad una concezione dei diritti sociali secondo il vecchio schema generico dei diritti del cittadino ad una
prestazione positiva da parte dello Stato, con una formula capace di
distinguerli dai più classici diritti di libertà. La definizione prospettata non sembra oggi in grado di cogliere la complessità categoriale dei summenzionati diritti, descritti quali un << arcipelago formato da entità di diversa natura e di diversa consistenza, oltre a porsi in contraddizione con una concezione degli stessi come diritti
costituzionali del singolo38 >>.
Riconosciuti e garantiti direttamente dalla Costituzione, infatti, i diritti sociali si configurano, semmai, come pretesa ad una prestazione
positiva rivolta allo stesso legislatore, << affinché questi stabilisca gli
obblighi di adempimento in capo ai poteri pubblici o comunque appresti l'apparato necessario per soddisfare le richieste dei cittadini basate sulle predette garanzie costituzionali >>39.
L'originaria formula definitoria - come anticipato - si presentava quale massimamente esplicativa della impostazione tradizionale, orientata ad una netta contrapposizione tra diritti sociali e diritti di libertà - ormai pressoché unanimemente superata40 - e alla pretesa di un erroneo
38 A. BALDASSARRE, op. cit., p. 29.
39 Cfr. Ivi, p. 28 ss.; MODUGNO, op. cit., p. 69 ss. Anche questa definizione, in realtà, si presta alla ragionevole obiezione per la quale sembra paradossale e logicamente contraddittorio che una pretesa possa essere avanzata nei confronti di un soggetto libero di autodeterminarsi - qual è appunto il legislatore.
40 Questi ultimi si connotano quali pretese ad un non facere, come << diritti che presuppongono una libera attività che esige soltanto di essere rispettata da parte dello Stato >>, non necessitando del positivo intervento dei poteri pubblici. Siffatta contrapposizione tra diritti “positivi” che richiedono prestazioni (da parte dello Stato) e diritti “negativi” che comportano esclusivamente un dovere di rispetto ed astensione non è praticabile. Si è osservato, in realtà, che anche i diritti di libertà non avrebbero potuto, almeno in principio, essere garantiti << senza un'adeguata
parallelismo tra diritti sociali e “norme programmatiche”41, che
avrebbe determinato la degradazione degli stessi da diritti costituzionali a diritti “legali”. Pur nella consapevolezza delle peculiarità dei diritti sociali e della delicatezza delle questioni legate
organizzazione dei poteri statali e la previsione di doveri da parte di organi dello Stato >>: ne sono esempio la libertà personale e la libertà di manifestazione del pensiero, che non potrebbe realizzarsi senza una disciplina positiva dei mezzi necessari alla sua manifestazione. Tutti i diritti, pertanto, possono avere un “costo”, pure quelli che sembrerebbero esaurirsi nel riconoscimento al singolo di una mera
facultas agendi. Certo è che << una volta garantiti, soltanto i diritti di libertà sono self-executing. Ciò è dovuto, però, non già al diverso valore o alla diversa garanzia
apprestata a questi diritti dalla Costituzione, ma alla particolare struttura giuridica da essi posseduta, trattandosi di diritti il cui svolgimento, una volta che siano stati effettivamente garantiti, dipende innanzitutto da comportamenti o condotte del titolare >>. Tale carattere della “autoapplicabilità”, infatti, si riscontra anche in alcuni diritti sociali c.d. “di libertà”: tra questi rientra la libertà di scelta di una professione, alcuni dei diritti di famiglia, la libertà di istituire e gestire scuole, il diritto di sciopero, ecc. Così A. BALDASSARRE, op. cit., p. 28 ss.; ma anche M. MAZZIOTTI, Diritti sociali, op. cit., pp. 806 ss.; F. MODUGNO, op. cit., p. 69 ss.. In termini analoghi si esprime anche M. LUCIANI, Sui diritti sociali, in Democrazia
e diritto, n. 4-94, 1-95, pp. 563 ss., il quale, nel criticare la contrapposizione tra diritti
sociali e diritti di libertà, accede ad una distinzione tra almeno quattro categorie di diritti fondamentali: diritti di difesa, diritti a prestazione, diritti di partecipazione e
diritti di percepire parte di un utile sociale. << Tutti i diritti fondamentali si
inseriscono in uno di questi gruppi, ed è anzi normale che – a seconda della prospettiva dalla quale li si guarda, o dal concreto caso della vita cui vanno ricondotti – essi rientrino ora nell'uno, ora nell'altro >>. Caso emblematico è quello del diritto alla salute. << Questo […] esibisce aspetti comunemente ritenuti tipici di tali diritti (la pretesa che ha ad oggetto una prestazione) quando si presenta come diritto alle cure ( gratuite o sotto costo ) e aspetti tipici dei diritti di libertà (la pretesa che ha ad oggetto un'astensione) quando si presenta come diritto a non essere curato >>, Idem,
Nuovi diritti fondamentali e nuovi rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione,
in Riv. crit. dir. priv., 1985, p. 71.
41 Il problema si pone in particolare per quei diritti sociali che non hanno la stessa struttura dei diritti di libertà, il cui contenuto non è dato da comportamenti o condotte del titolare, ma da una pretesa giuridica rivolta ad altri soggetti (pubblici o privati) affinché effettuino prestazioni positive. L'errore principale della teoria che prospetta un parallelismo con le “norme programmatiche” è quello di considerare come identiche disposizioni costituzionali che in realtà sono profondamente diverse tra loro tra loro. E' errato confondere norme che prevedono meri programmi per il legislatore - art. 31 Cost., che prevede la protezione della maternità, dell'infanzia e della gioventù; art.35 Cost., sulla tutela del lavoro - con norme che garantiscono un diritto
a prestazione positiva - art. 38 Cost., sul diritto al mantenimento e all'assistenza del
cittadino inabile, art. 46 Cost., che contempla il diritto di collaborazione dei lavoratori alla gestione delle aziende. Nel secondo caso, infatti, vi è la garanzia costituzionale di un diritto, da cui deriva che la discrezionalità legislativa nell'attuazione dello stesso è limitata al quomodo e al quando, senza estendersi all'an e al quid della garanzia. Ancora sulla questione A. BALDASSARRE, op. cit., p. 30.
alla loro garanzia, non può essere condiviso un modus operandi consistente nel trasporre le difficoltà di attuazione in problemi di natura ontologica e valoriale42.
Ad oggi non è possibile dubitare - come dimostra l'inusuale ampiezza e sistematicità del catalogo previsto dalla nostra Costituzione - dell'assunto in forza del quale la garanzia dei diritti sociali sia quella propria dei diritti costituzionali43.
Ai fini della riconduzione dei diritti sociali nell'alveo rassicurante della Carta fondamentale, maggiore fertilità riscuote - per l'incisività con cui investe la figura del diritto all'abitazione - la distinzione tra diritti
originari o incondizionati e i diritti derivati o condizionati44.
L'effettivo godimento dei diritti appartenenti a questa seconda categoria - all'interno della quale deve essere ascritto il diritto oggetto d'indagine - presuppone << la sussistenza di strutture organizzatorie indispensabili all'erogazione delle prestazioni garantite45>>: in
presenza di simili condizioni, gli stessi danno luogo a pretese direttamente azionabili e difendibili giudizialmente.
Tuttavia, << l'eventuale mancanza del presupposto di fatto
42 Cfr. Ivi, p. 30. Sul punto anche D. BIFULCO, op. cit., pp. 6 ss., secondo cui << La possibilità, allora, che ai diritti sociali, così come a tutte le libertà fondamentali, siano opposte limitazioni, ha quindi riguardo unicamente all'esercizio dei diritti stessi e non al loro contenuto essenziale. […] tale ordine di problemi non deve tradursi automaticamente nella questione della natura giuridica dei diritti in questione >>. 43 Cfr. Ibidem, p. 28.
44 I primi sono diritti che accedono a rapporti che si instaurano su libera iniziativa delle parti, al fine di determinare il tipo o la quantità di talune prestazioni dovute – quali il diritto alla retribuzione sufficiente, diritto al riposo, diritto all'assistenza familiare, diritto dei figli all'educazione. Riferendosi a prestazioni determinate nel loro genere possono essere fatti valere direttamente dagli aventi diritto nei confronti della controparte (privata o pubblica) : sono, quindi, direttamente azionabili, in quanto per essi è demandato al giudice di stabilire il quantum della prestazione, allorché non sia legislativamente predeterminato. Gli altri sono diritti il cui godimento dipende dall'esistenza di un presupposto di fatto, ossia un'organizzazione erogatrice delle prestazioni e quindi l'intervento legislativo – quali il diritto all'assistenza e alla previdenza, all'istruzione e all'accesso nelle istituzioni scolastiche, diritto degli indigenti alle cure gratuite, ecc.
condizionante non tocca la garanzia di quei diritti quanto all'an e al
quid 46>>: id est, non incide sulla loro esistenza, ma sulle modalità di garanzia dello stesso, pena una sostanziale vanificazione di tali diritti come “diritti costituzionali”.
In definitiva, la garanzia predisposta dalla Costituzione per i diritti sociali, ivi enumerati o in essa impliciti o trasversalmente ricostruibili, non è una garanzia di tipo semplicemente legale, ma è la garanzia propria dei diritti costituzionali. E siffatta considerazione - relativa all'an e quid della garanzia - ci consente di ricondurre tutti i diritti sociali all'interno di uno statuto giuridico unitario47.