1.4 L'inviolabilità del diritto all'abitazione
1.4.2. Compatibilità tra concetti: diritto inviolabile e diritto sociale
1.4.2.2 Attuazione graduata e bilanciamento “ineguale”
Già la sentenza sopra citata lascia intravedere il criterio direttivo atto a governare il bilanciamento tra esigenze economico-finanziarie ed esigenze sociali.
La Consulta, alternando fasi di apertura alla più ampia soddisfazione dei diritti a discapito degli equilibri finanziari e altre di maggiore restrizione66, è pervenuta alla elaborazione - o meglio al recepimento
sulla base della più matura giurisprudenza costituzionale tedesca - del
principio di gradualità, che a sua volta affonda le proprie radici sulla ragionevolezza del bilanciamento.
La formula della “riserva del possibile e del ragionevole” rappresenta,
strumenti, dei tempi e dei modi di attuazione >> della relativa tutela da parte del legislatore. In quanto tale esso << è garantito ad ogni persona come un diritto costituzionale condizionato dall'attuazione che il legislatore ne dà attraverso il bilanciamento dell'interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento >>. Ciò non implica, purtuttavia, una << degradazione della tutela primaria assicurata dalla Costituzione ad una puramente legislativa >>, ma semplicemente pone la necessità che << l'attuazione della tutela, costituzionalmente obbligatoria, di un determinato bene (la salute), avvenga gradualmente a seguito di un ragionevole bilanciamento con altri interessi o beni che godono di pari tutela costituzionale e con la possibilità reale e obiettiva di disporre delle risorse necessarie per la medesima attuazione: bilanciamento che è pur sempre soggetto al sindacato di questa Corte, nelle forme e nei modi propri all'uso della discrezionalità legislativa >>. Per un'ampia disamina della sentenza vedi F. MODUGNO, op.cit., pp. 67 ss.
66 Per una ricostruzione della posizione della Corte sul punto, da ultimo cfr. M. MIDIRI, Diritti sociali e vincoli di bilancio nella giurisprudenza costituzionale, in
Studi in onore di Franco Modugno, vol. III, Napoli, Editoriale Scientifica, 2011, pp.
in questo senso, il punto di approdo di una difficile composizione del contrasto tra attuazione dei diritti sociali di prestazione e scarsità delle risorse finanziarie disponibili.
Siffatta clausola diviene, quindi, vincolo per il legislatore - che si vede imposto l'obbligo specifico di graduare l'attuazione dei diritti sociali bilanciandoli con gli altri valori costituzionali primari e con le esigenze del bilancio statale -, nonché criterio di valutazione di eventuali inerzie o ritardi e strumento di controllo della discrezionalità legislativa67.
Medesima soluzione è proposta, in relazione al diritto oggetto del nostro esame, nella sentenza 252 del 198968 - e confermata qualche anno più tardi69 - ove si legge che << come ogni altro diritto sociale,
anche quello all’abitazione, è diritto che tende ad essere realizzato in proporzione delle risorse della collettività; solo il legislatore, misurando le effettive disponibilità e gli interessi con esse gradualmente satisfattibili, può razionalmente provvedere a rapportare mezzi a fini, e costruire puntuali fattispecie giustiziabili espressione di tali diritti fondamentali >>.
Attuazione graduata, dunque, anche del diritto all'abitazione e bilanciamento ragionevole con altri valori e interessi di rilevanza costituzionale. Se questi sono i principi ordinatori che governano la fase attuativa, è necessario dar conto, tuttavia, di una discrasia difficilmente superabile tra gli elementi bilanciati - ammesso che di bilanciamento possa veramente parlarsi - quando uno dei due termini del confronto sia rappresentato dal concetto equilibrio finanziario: in
67 F. MODUGNO, op. cit., p. 72. L'Autore ne trae la conclusione che l'attuazione dei diritti sociali derivativi è << condizionata da necessaria gradualità, da ragionevole ponderazione degli altri valori o interessi, da non irragionevoli inerzie o ritardi, da corrispondenza con la ratio dello specifico diritto sociale >>.
68 CORTE COST., 18 maggio 1989, n. 252, in Foro It., 1989, I, 2047, che peraltro
fornisce un'interpretazione autentica della sentenza 404 del 1988.
69 Il riferimento è a CORTE COST., 3 febbraio 1994, n. 19, rinvenibile su
dottrina è, infatti, invalsa una tendenza che - negando la natura di valore dell'equilibrio finanziario70 - prospetta l'attribuzione di un ruolo
recessivo alle esigenze economico finanziarie a salvaguardia della primazia assiologica dei diritti sociali
Entro questi confini rientra il pensiero di chi ritiene che << fra esigenze economico-finanziarie ed esigenze sociali >> debba essere compiuto un << bilanciamento ineguale, o meglio ancora che non si tratti di un vero e proprio bilanciamento (che è sempre fra eguali), perché il fine (il soddisfacimento dei diritti sociali della persona) non può essere posto sullo stesso piano del mezzo (l'efficienza economica) >>71.
Sullo sfondo resta pur sempre il sindacato della Consulta, deus ex
machina del summenzionato bilanciamento e supremo controllore
della ragionevolezza dell'attuazione legislativa72.
70 Cfr. D. BIFULCO, op. cit., p. 212. L'A., pur riconoscendo l'equilibrio finanziario come principio dell'ordinamento costituzionale, gli nega la natura di principio fondamentale: << Con l'equilibrio finanziario non siamo quindi di fronte ad un valore, ma ad un criterio di regolazione che si pone su un piano diverso rispetto ai diritti sociali: un piano che bisogna ritenere recessivo rispetto a questi ultimi, ove si ritenga di attribuire alla persona umana un valore dotato di pregnanza diversa, prioritaria, che costituisce una delle caratteristiche imprescindibili di ogni ordinamento costituzionale democratico e sociale >>.
71 Cfr. M. LUCIANI, Sui diritti sociali, cit., p. 569 ss. Ancora l'Autore: << Bilanciamento “ineguale”, poi, significa che il fine è sempre e solo il soddisfacimento dei diritti della persona, non mai l'efficienza economica in sé per sé. Ciò non toglie che questa non possa essere sacrificata al di là di un limite ragionevole, che tuttavia non è identificato da improbabili calcoli sui bisogni delle generazioni future, ma dalla applicazione dei comuni principi di proporzionalità e non-eccessività. Non va dimenticato, poi, che spesso il bilanciamento non va compiuto fra le ragioni dell'economia e quelle dei diritti della persona, ma addirittura all'interno di questi ultimi. E' ciò che accade quando, una volta che siano determinate - grazie all'applicazione dei criteri ora ricordati - le risorse da destinare alla spesa sociale, si deve scegliere se soddisfare l'uno o l'altro bisogno. In questo caso, si applicheranno le usuali tecniche del bilanciamento, epperò stavolta ponendo, ovviamente, le situazioni da bilanciare su di un piano di parità >>.
72 Sui termini e sull'ampiezza del controllo effettuato dalla Corte Costituzionale vedi B. PEZZINI, op. cit., pp. 200 ss; F. MODUGNO, op. cit., pp. 72-73; D. BIFULCO, op. cit., pp. 189 ss.
1.4.3 Diritto all'abitazione quale diritto inviolabile <<
speciale >>
In un quadro globale in cui il diritto all'abitazione si pone quale diritto sociale condizionato - con i conseguenti corollari -, ma continua a connotarsi alla stregua di un diritto inviolabile, permane l'interrogativo di fondo - tanto complesso, quanto cruciale - sullo spazio residuo coperto dalla qualifica dell'inviolabilità. In altri termini: posto che l'attuazione del diritto sociale all'abitazione è rimesso a scelte di politica legislativa, cui spetta operare un accurato bilanciamento con gli altri valori di pari rango e con il rispetto dell'equilibrio finanziario, posto, quindi, che i termini dell'opera implementativa del legislatore sembrano relegati in un quadro ben circoscritto e difficilmente sindacabile, qual è il quid pluris apportato dalla qualifica di diritto inviolabile? Una premessa sistematica può agevolare la comprensione della questione.
In via di prima analisi, l'applicazione del connotato dell'inviolabilità alla species dei diritti sociali richiede piena consapevolezza della ontologica complessità della categoria dei diritti inviolabili: questi, pur non mancando di tratti unificanti, necessitano di un'adeguata differenziazione quanto a trattamento e a specifiche garanzie previste in Costituzione, ma anche in relazione a struttura e fondamento.
In questa direzione si impone il distinguo tra i c.d. diritti dell'uomo e
del cittadino - articolati a loro volta in libertà personali, collettive e
politiche - e gli altri diritti inviolabili, che << non rappresentano le condizioni minime di esistenza della democrazia in genere, ma che caratterizzano la fisionomia pluralistica e sociale della nostra forma di
Stato - quelli cioè connessi a particolari posizioni sociali73 >>.
Sono questi - ripercorrendo una terminologia avanzata da avveduta dottrina - i c.d. diritti inviolabili in senso ampio o << speciali >>74, con una locuzione capace di ricomprendere tanto i diritti etico-sociali, quanto i diritti economici.
Entro siffatta cornice deve essere ricondotto il diritto oggetto della nostra indagine.
I diritti inviolabili “speciali” - determinando una frattura nell'unità categoriale - si caratterizzano per << essere sottoposti a limiti generali il cui criterio di valore è costituito dalla mera discrezionalità (ragionevolezza) del legislatore e delle autorità chiamate a determinarli in concreto75>>. In quanto tali essi si contrappongono al nucleo
primigenio dei diritti che compongono il genus della inviolabilità, quelli in senso stretto o generali - i classici diritti dell'uomo e del cittadino - << assoggettati a limiti molto più rigorosi, che circoscrivono o dirigono la discrezionalità del legislatore in una o più direzioni >>76.
73 Cfr. F. MODUGNO, op. cit., pp. 104 ss. Per la questione relativa ad un eventuale conflitto tra l'idea della democrazia pluralistica e quella dei diritti inviolabili, vedi A. BALDASSARRE, Diritti inviolabili, cit., pp. 29-30.
74 Vedi Ivi, op. cit., p. 31. 75 Ibidem.
76 La differenza tra le summenzionate categorie di diritti inviolabili si attaglia, dunque, sull'ampiezza delle “clausole generali” che ne costituiscono i limiti. Con esclusione dei diritti personali (libertà personale, di domicilio, ecc.) - per cui non sono enucleati limiti di valore, ma esclusivamente garanzie procedurali (riserva di legge assoluta, riserva di giurisdizione), che fungono da filtro per gli eventuali limiti materiali previsti dal legislatore - sussiste una profonda differenza tra i diritti civili e politici, da un lato, e i diritti economici ed etico sociali, dall'altro.
Le “clausole generali” cui sono sottoposti questi ultimi (si pensi all'utilità sociale rispetto alla quale non può svolgersi in contrasto la libertà d'iniziativa economica, art. 41 Cost.) hanno un contenuto di valore pressoché illimitato: il potere di intervento del legislatore appare del tutto privo di limiti, o meglio limitato dalla sola discrezionalità che lo stesso possiede allorché sia chiamato a bilanciare i valori costituzionali. Analogo discorso può farsi per i diritti fondamentali il cui contenuto di valore (tipo di prestazioni, quantum, ecc) sia lasciato indeterminato dalla Costituzione (ad es. il diritto-dovere dei genitori di educazione dei figli).