Una questione ancora aperta: la mancata registrazione del patto dissimulato

Nel liberalizzare il momento della pattuizione del canone, il legislatore italiano si è preoccupato di introdurre misure - più che giustificabili - tese a combattere l'evasione fiscale: l'intento anti-elusivo, oltretutto, costituisce la chiave di lettura di non poche previsioni della legge di riforma49_.

Proprio in forza della spiccata funzione deterrente rispetto al fenomeno descritto, meritano accurata disamina le alterne vicende del precetto - di cui al comma 1 dell'art.13 - che dispone la nullità di ogni << pattuizione volta a determinare un importo del canone di locazione

superiore a quello risultante dal contratto scritto e registrato >>:

siffatta ipotesi di nullità - comminata non già a tutela dell'interesse di un contraente, bensì a presidio dello Stato sub specie Fisci - ha dato vita ad una controversia interpretativa che da quasi vent'anni assorbe l'attenzione di giudici e giuristi e che - solo parzialmente sopita da una recente pronuncia della Corte Suprema - continua ad accalorare gli sforzi dogmatici del mondo del diritto, nonché quelli pratici del legislatore. Le sorti della soluzione interpretativa percorribile sono - come l'analisi dimostrerà - connesse alla più ampia questione della

49 Si pensi all'introduzione della cosiddetta “cedolare secca” - ad opera del D. lgs. 14 marzo 2011, n. 23: si tratta di una modalità di tassazione dei canoni d'affitto alternativa a quella ordinaria, che, a certe condizioni, può essere scelta dal locatore. Essa consiste nell'applicare al canone annuo di locazione un'imposta fissa, in sostituzione dell'IRPEF e delle relative addizionali, dell'imposta di registro e dell'imposta di bollo. Peraltro, scegliendo la cedolare secca, il locatore rinuncia, per un periodo corrispondente alla durata dell'opzione, alla facoltà di chiedere l'aggiornamento Istat del canone, anche se prevista nel contratto. Con il D.L. 47 del 28 marzo 2014, inoltre, l'aliquota prevista per l'applicazione della cedolare secca sulle locazioni a canone concordato è ridotta alla misura del 10% - anziché del 15 - per il quadriennio 2014-2017.

mancata registrazione del contratto di locazione50_.

Occorre preliminarmente rilevare - ponendo l'attenzione sul dato letterale - come il testo della norma riconduca alla sanzione invalidante i patti per effetto dei quali sia riconosciuto al locatore un canone superiore a quello risultante dal << contratto scritto e registrato >>: sembra ormai unanimemente condivisa l'impossibilità di interpretare la disposizione nei termini di un'endiadi51_{, dal momento che}

l'inosservanza del requisito della forma trova autonoma considerazione in termini sanzionatori. L'espressione legislativa impiegata - certo poco felice - aveva, purtuttavia, contribuito alla formazione di due distinti orientamenti dottrinari: una prima posizione - avallata da una decisione della Cassazione del 200352 _{- vi leggeva il principio dell'immutabilità}

del canone per l'intera durata del contratto, prevedendo la nullità di nuovi patti aggiunti in aumento del corrispettivo inizialmente previsto; un secondo orientamento, invece, - che ha riscosso maggiori assensi - individuava la fattispecie colpita da invalidità nella diffusa prassi della registrazione di un contratto di locazione redatto per iscritto, accompagnata, però, dalla stipula di un accordo sul diverso e maggior canone effettivamente pattuito - controdichiarazione che nella prospettiva della norma era destinata a rimanere priva di efficacia in

50 Le regole relative alla registrazione si rinvengono all'interno del d.P.R. 30 aprile 1986, n. 99 che ne prevede l'obbligatorietà per i contratti di locazione ad uso abitativo, indipendentemente dall'ammontare del canone pattuito.

51 Gli aggettivi che chiudono la disposizione, infatti, attengono ad adempimenti tra loro diversi: << la forma è requisito dell'atto; la registrazione è una formalità estranea all'atto, con l'adempimento di un onere estrinseco che trova la propria fonte nella legge di registro [...]>>. La constatazione della duplicità dei piani sui quali si svolgono le due prescrizioni e quella ulteriore circa la distinta disciplina dettata dalla legge in ordine all'inosservanza del requisito della forma del contratto, discende che l'ambito di applicazione della norma può essere delimitato con sufficiente chiarezza, restandone esclusa l'ipotesi della mancata redazione per iscritto del contratto, cfr. V. CUFFARO, Le invalidità del contratto, in Le locazioni ad uso di abitazione, V. CUFFARO (a cura di), Giappichelli, Torino, 2000, p. 187.

quanto non registrata53_{. Il fenomeno implicitamente richiamato dal}

legislatore nell'enunciare la regola della nullità del patto non registrato era, dunque, secondo un'impostazione avallata anche dalla giurisprudenza di legittimità54_{, quello della simulazione relativa di uno}

degli elementi del contratto (o dell'intero contratto). Restava da risolvere, tuttavia, il vero nodo problematico della questione - non scevro da risvolti pratici: la determinazione dei possibili esiti della

registrazione tardiva dell'accordo dissimulato e, quindi, l'attitudine o

meno della stessa alla sanatoria dell'invalidità originaria.

In questa direzione l'indirizzo dominante - successivamente disatteso dalla Corte Suprema - riconosceva alla tardiva registrazione del canone l'idoneità a determinare l'efficacia del patto ex nunc, a decorrere cioè dall'adempimento dell'obbligo fiscale e attribuiva al conduttore la possibilità di ripetere le somme corrisposte sino al momento della sopravvenuta efficacia del patto originariamente invalido.

Sull'annosa questione si sono infine espresse le Sezioni Unite della

Corte di Cassazione, con la sentenza n. 18213 del 2015, che hanno

correttamente ricondotto il significato della previsione - disattendendo la posizione precedentemente intrapresa e riconoscendo la bontà dell'orientamento invalso in dottrina - alla simulazione relativa55_{: il}

53 Secondo l'opinione dominante, dunque, la norma servirebbe a contrastare il fenomeno della contestuale stipulazione di due contratti di locazione, l'uno ad un canone vero e reale che le parti rispetteranno e l'altro simulato, ad un canone inferiore, destinato alla registrazione, cfr, V. CUFFARO, Il problema della mancata

registrazione del contratto di locazione, in Giur. It., 2014, n.3, UTET, pp. 533 ss. Per

una ricognizione delle opinioni riconducibili all'orientamento maggioritario cfr. G. BERNARDI, Patti contrari alla legge, in AA.VV., Il nuovo diritto delle locazioni

abitative, Giuffré, Milano, 2001, pp. 215 ss.; SCARPA, Patti contrari alla legge, in Rass. Loc. Cond., 1999, pp. 155 ss.; LAZZARO–DI MARZIO, Le locazioni per uso abitazione, IV ed., Giuffré, Milano, 2007, pp. 184 ss.

54 Cfr. TRIB. ROMA, 16 maggio 2000, in Arch. Loc., 2000, pp. 608 ss.; TRIB. VERONA,

21 giugno 2000, ivi, 2001, pp. 131 ss.

55 << La soluzione adottata dalla non breve decisione della Corte, riassunta nell'affermazione "l'inquadramento della fattispecie concreta nell'ambito dell'istituto della simulazione non appare seriamente revocabile in dubbio", non sembra in realtà richiedere particolare attenzione giacché la esatta conclusione - ora frutto di una

dictum dei giudici supremi, al contempo, nega qualsiasi rilevanza alla

registrazione tardiva - del patto sul canone o del contratto stesso56_{. Più}

articolata motivazione scandita in dotti passaggi argomentativi circa il modo di operare della simulazione relativa -, già costituiva un risultato attingibile con l'elementare esercizio del buon senso interpretativo: "la nullità … appare diretta, in prima approssimazione, a dissuadere la prassi della simulazione relativa dei contratti di locazione, con la dissimulazione del canone effettivamente pattuito rispetto a quello risultante dal contratto registrato", mentre il diverso avviso espresso da Corte Cass., 23 ottobre 2003, n. 16089 era stato oggetto di critica pressoché unanime. Certamente apprezzabile, dunque il revirement giurisprudenziale, anche se l'osservatore dei fatti giuridici non potrà fare a meno di constatare che il chiarimento giunge a distanza di diciassette anni dalla emanazione della legge e di dodici anni dal precedente errato >>. Cfr. V. CUFFARO, Locazione e imposta di registro – aporie

della giurisprudenza e pervicacia del legislatore in tema di locazione e obbligo di registrazione, in Giur. It., 2016, n. 2, UTET, pp. 324 ss.

56 La questione risulta dogmaticamente complessa in forza dell'intersezione tra la disciplina civilistica della nullità insanabile e le regole tributarie, che invece consentono di adempiere tardivamente l'obbligo di registrazione. Una breve ricostruzione degli interventi legislativi e delle pronunce delle Corti in merito alla mancata registrazione del contratto può essere utile a fini chiarificatori. Al fine di scoraggiare l'evasione dell'imposta di registro nelle locazioni, la Legge 311 del 2004 – art. 1, comma 346 -, a distanza di un lustro dalla emanazione della legge sulle locazioni, ha disposto la nullità dei contratti di locazione non registrati: una misura ritenuta palesemente abnorme e da subito accusata di incostituzionalità. Nonostante le prese di posizione del giudice delle leggi – con ordinanze ripetute del 2007, 2008 e 2009 -, che aveva dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità con riferimento all'art 24 Cost (con la motivazione che la norma denunciata ha carattere sostanziale e non attiene alle garanzie della tutela giurisdizionale), gran parte della dottrina continuava a ribadire la incostituzionalità, anche per violazione dell'art. 10, secondo cui << le violazioni di rilievo esclusivamente tributario non possono essere causa di nullità del contratto >>. Dopo ulteriori sette anni, nell'ambito dell'introduzione della c.d. “cedolare secca”, con il D. lgs. 23 del 2011 – art. 3, comma 8 e 9 – il legislatore delegato ha introdotto una articolata disciplina sanzionatoria inerente il (mancato) versamento dell'imposta di registro: in caso di mancata registrazione del contratto – o di contratto registrato per un importo inferiore rispetto a quello effettivo, il locatore è sottoposto ad una duplice sanzione attraverso la costituzione ex lege di un nuovo contratto di locazione, legalmente predeterminato quanto alla durata – quattro anni rinnovabili - e al canone – quest'ultimo di valore pressoché irrisorio. Sul punto interviene la Corte Cost. Con la sentenza 50 del 2014, dichiarando incostituzionale la normativa del 201, sotto il profilo della violazione della delega, ma altresì sottolineando l'inosservanza dell'art. 10 dello statuto dei diritti del contribuente: se la violazione di una disposizione tributaria non può essere causa di nullità del contratto, a maggior ragione non può determinarne una novazione quanto a canone e durata. Nonostante la richiamata sentenza, il legislatore non si dà per vinto e con la legge 80 del 2014 stabilisce che << sono fatti salvi, fino alla data del 31 dicembre 2015, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei contratti di locazione registrati ai sensi dell'art. 3, comma 8 e 9, del d. lgs. 14 marzo 2011, n. 23 >>. L'intervento legislativo – disattendendo la pronuncia della Corte - ha lasciato stupefatti, sopratutto considerato che l'effetto delle pronunce di incostituzionalità è quello di espungere dall'ordinamento le norme illegittime , con la

precisamente la seconda questione risolta dai giudici della Corte derivava dalla difficile conciliabilità della norma civile con la norma tributaria - introdotta in materia di registrazione dalla legge 311/2004 - che sancisce la nullità dei contratti locativi in caso di mancata registrazione, facendo discendere una sanzione civilistica dall'inadempimento di un obbligo fiscale. I giudici - restii ad affermare un qualche nesso tra la nullità del patto e l'inadempimento di un obbligo tributario -, preferiscono optare per l'impermeabilità tra i due sistemi - civile e tributario - e negare l'efficacia sanante della registrazione successiva, considerando l'adempimento tardivo di un obbligo di carattere extranegoziale << inidoneo a spiegare efficacia sull'aspetto civilistico della validità ed efficacia del patto57 _{>>: dunque,}

il patto simulato è insanabilmente affetto da nullità per contrarietà a norme imperative, per la necessaria illiceità - la simulazione della clausola elusiva - della causa del patto.

La soluzione non sembra convincere appieno per motivazioni di vario ordine: da un punto di vista logico - se si afferma la nullità del patto per contrasto a norme imperative si dovrebbe individuare quest'ultima

conseguenza che i contratti autoritativamente sorti – per effetto della omessa registrazione nei termini – devono ritenersi mai venuti ad esistenza. La norma avrebbe creato non trascurabili problemi applicativi se tempestivamente la Consulta non fosse intervenuta con sentenza 169 del 2015, dichiarando la ovvia illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1 ter della legge 80/ 2014, non potendo il legislatore ripristinare gli effetti prodotti da disposizioni che, in ragione della dichiarata incostituzionalità, non possono più produrne. Il legislatore, infine, con la legge 208 del 2015 - nell'ambito di una più ampia riformulazione dell'articolo 13 della legge 431/1998 – ha introdotto un 5 comma che, con una serie di articolati rinvii intende supplire alle conseguenze delle due precedenti pronunce di incostituzionalità. Cfr. V. CUFFARO, Orwell e il contratto di locazione: note a margine dell'art. 1, co. 59,

legge 28 dicembre 2015, n. 208, in Cor. Giur., 2016, n. 5, Ipsoa, pp. 597 ss.

57 La Corte riconosce, dunque, che ciò che viene sanzionato è << l'atto negoziale avente funzione controdichiarativa...insanabilmente affetto da nullità per contrarietà a norma imperativa >>, in quanto la nullità del patto dissimulato deve essere valutata esclusivamente nella prospettiva del sistema civilistico. Viceversa, << se la sanzione della nullità derivasse dalla violazione dell'obbligo di registrazione, allora sembrerebbe ragionevole ammettere un effetto sanante al comportamento del contraente che, sia pur tardivamente, abbi adempiuto a quell'obbligo >>:

in quella che predica la nullità del patto sul canone in quanto non registrato; sul piano della ratio legis - in quanto se lo scopo della norma è quello di tutelare l'interesse erariale all'imposizione fiscale non ha senso impedirne la realizzazione; sul piano del sistema del codice - in quanto il postulato della insanabilità della nullità è in parte stato ripensato dall'elaborazione dottrinale che lo ha riferito al solo atto di convalida58_.