Il diritto all'abitazione nello schema locativo
3.4 Determinazione del corrispettivo: il canone locativo.
Connotato tipico e qualificante ai sensi del modello codicistico la natura del contratto de quo22 - nonostante il limitato interesse che desta negli operatori al momento attuale23 -, la determinazione del
corrispettivo dovuto dal conduttore in forza del godimento del bene oggetto del contratto costituisce elemento centrale di regolazione, dalla cui dissertazione qualsiasi disamina della materia locativa non può in principio abdicare: la locazione ad uso abitativo presenta, in questo senso, la tipica struttura di un contratto di dare, assolvendo un centrale ruolo economico nel mercato immobiliare.
La precipua innovazione apportata dalla novella del 1998 - completando l'opera di ridimensionamento già avviata nel '92 - consiste nell'aver rimosso dall'ordinamento quel complesso di regole che - in base alla normativa di “prima generazione” comportavano una
quantificazione legale - e non altrimenti superabile - del canone
22 E' lo stesso articolo 1571 c.c. a richiedere, a che la concessione di un diritto personale di godimento sia qualificabile come locazione, che a fronte della prestazione del concedente vi sia la previsione di un corrispettivo a carico del cessionario. La mancanza di quest'ultimo, infatti, pur non incidendo sulla validità del contratto di concessione, ne determina una diversa qualificazione giuridica: se la concessione è a titolo gratuito si parla di contratto di comodato. Per la distinzione tra le due tipologie contrattuali, vedi cfr. G. GABRIELLI, F. PADOVINI, La locazione
di immobili urbani, cit., pp. 329 ss.
locativo24: il cambio di rotta determina così la restituzione ai contraenti
di un potere di libera negoziazione.
La portata innovatrice della legge viene a tradursi nella individuazione di due schemi contrattuali alternativi, in cui l'opzione per l'una o l'altra tipologia è rimessa alla discrezionalità delle parti: la nomenclatura utilizzata - pur mostrando tratti di estrema variabilità - parla di
contratti ordinari o a canone libero - o del “primo canale” e di contratti alternativi, agevolati o a canone concertato - anche definiti
del “secondo canale”. La differenziazione economico-normativa - come suggerisce la locuzione definitoria - si riflette in prima istanza sui due elementi centrali della fattispecie: modalità di determinazione del canone e durata del rapporto. Nella prima tipologia di contratti - disciplinati all'art. 2, comma 1 - alle parti è attribuita ampia libertà nel pattuire la misura del canone locatizio, così come nella determinazione delle ulteriori clausole dirette a definire gli aspetti non disciplinati dalla legge; al riconoscimento di siffatta autonomia contrattuale si affianca l'imperatività della prescrizione in ordine alla durata25.
In luogo del ricorso al contratto “libero” viene poi concessa alle parti - dall'art. 2, comma 3 - la possibilità di stipulare contratti di locazione cosiddetti alternativi, per i quali il valore del canone, la durata del
24 Sul piano tecnico il risultato è stato attuato mediante l'abrogazione degli articoli da 12 a 25 della legge 392 del 1978, che disciplinavano l'intero meccanismo di calcolo dell'equo canone e l'art. 79, relativo – come l'attuale articolo 13 – alle sanzioni conseguenti ai patti contrari alla legge.
25 Cfr. § 3.5.1. In via sommaria, è previsto ex lege che il contratto abbia una durata non inferiore a quattro anni ; allo scadere del primo quadriennio il contratto si rinnova automaticamente per un periodo di ulteriori quattro anni, salvo che il locatore non manifesti l'intenzione di negare il rinnovo per uno dei motivi tassativamente indicati all'articolo 3 e nel rispetto delle formalità previste. Peraltro, dalla disposizione - ultimo comma, art. 2 - che prevede per i contratti stipulati antecedentemente all'entrata in vigore della legge l'applicazione - in caso di rinnovo tacito - della disciplina propria dei contratti a canone libero, deriva l'elezione di simile tipologia contrattuale a “schema normale” per la stipulazione di contratti di locazione ad uso abitativo: da qui la denominazione di contratto ordinario, cfr. P. SCALETTARIS, Il ruolo delle associazioni, in Le locazioni ad uso abitativo, V. CUFFARO (a cura di), Giappichelli, Torino, 2000, pp. 27-28.
contratto ed altre condizioni contrattuali siano determinati “per
relationem”, in ossequio al contenuto di accordi locali - preceduti da
una Convenzione nazionale - stipulati fra le organizzazioni della proprietà edilizia e le organizzazioni dei conduttori maggiormente rappresentative. Simile modello sembra in parte assimilabile allo schema previgente - quello dell'equo canone - della limitazione dell'autonomia dei privati circa la determinazione del contenuto contrattuale, ma con due significative novità26: l'accesso alla fattispecie
è rimesso alla libera scelta delle parti e il contenuto contrattuale non è fissato direttamente dalla legge, ma - fatta esclusione per la durata minima27 - delegato a fonti di regolazione - la contrattazione collettiva
appunto - esterne.
La ratio della novità può essere ravvisata nella rimessione alla disponibilità delle parti di un prototipo – quello del “secondo canale” - orientato alla ricerca - entro un quadro di definitivo superamento della della disciplina dell'equo canone e di possibile opzione per uno schema caratterizzato dalla piena libertà nella determinazione del canone - di un equilibrio tra elementi profittevoli per entrambe le parti contraenti: in questo senso, il locatore beneficerebbe di una durata del rapporto inferiore rispetto al contratto ordinario - nonché di consistenti incentivi di carattere fiscale; il conduttore, dal canto suo, si vedrebbe agevolato da una pattuizione del canone - ed eventualmente di altre condizioni
26 Cfr. V. CUFFARO, Le nuove locazioni abitative (commento alla legge 9 dicembre 1998, n. 431), in Corriere Giur., 1999, II, pp. 141 ss.
27 Il comma 5 dell'art. 2, infatti, fissa in tre anni la durata minima dei contratti alternativi, alla scadenza dei quali – ove il locatore non eserciti la facoltà di disdetta per i motivi di cui all'art. 3 - il rapporto proseguirà per un ulteriore biennio – la legge parla di “proroga di diritto” per due anni. Scaduto anche questo termine ulteriore, le parti saranno libere di conseguire la cessazione del contratto mediante comunicazione della loro volontà in tal senso, da effettuarsi nel termine semestrale anticipato rispetto alla data di scadenza del rapporto; entro lo stesso termine, le parti potranno attivare la procedura per il rinnovo del contratto a nuove condizioni. In mancanza di comunicazione, l'eventuale rinnovo tacito varrà per altri due anni e così di seguito.
contrattuali - entro “fasce di oscillazione” prefissate e criteri individuati con l'intervento delle associazioni di categoria28.
Superata - anche per effetto della pronuncia di incostituzionalità della Consulta29 - la strada dell' “assistenza nella stipula”, la conclusione di
un contratto alternativo è oggi preceduta da un percorso di
contrattazione collettiva, articolata in due fasi distinte secondo uno
schema che può definirsi “a cascata”: queste - ai sensi degli articoli 4 e
2, comma 3 e 4 della legge di riforma - sono rispettivamente
preordinate alla individuazione dei << criteri generali per la definizione dei canoni >> attraverso la stipula di una Convenzione nazionale e alla conseguente concreta fissazione degli stessi - nonché della durata del contratto e di altre condizioni contrattuali - sulla base di accordi raggiunti in sede locale tra le organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative30 e nel rispetto della normativa
28 Cfr. P. SCALETTARIS, op. cit., pp. 48-50. 29 Cfr. nota 18.
30 La prima fase – regolata dall'art. 4 della legge - prevede un momento negoziale affidato all'accordo tra gli enti esponenziali – organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori maggiormente rappresentative a livello nazionale - sotto l'egida del Ministro dei lavori pubblici, che consiste nella conclusione di una convenzione nazionale, recepita in apposito decreto ministeriale. A dare efficacia giuridica alla convenzione, dunque, non è tanto la stipula di quest'ultima da parte delle organizzazioni di categoria, quanto il successivo decreto ministeriale. In caso di mancato raggiungimento dell'accordo tra le organizzazioni, segue un secondo momento suppletivo ed eventuale, affidato direttamente al Ministro dei lavori pubblici, il quale – con proprio decreto di concerto con il Ministro delle finanze – detta i criteri generali delle locazioni convenzionate, << sulla base degli orientamenti prevalenti espressi dalle predette organizzazioni >>. La Convenzione nazionale è preordinata a fissare i << criteri generali per la definizione dei canoni >> - tenendo conto della durata dei contratti, della rendita catastale dell'immobile e altri non meglio identificati parametri oggettivi. Tra l'altro, in sede di emanazione del decreto che definisce i criteri generali per la stipula dei contratti convenzionati, gli stessi Ministri sono delegati a definire le agevolazioni fiscali per i contraenti che abbiano optato per l'adozione delle locazioni convenzionate.
Significativo - in questa prima fase - anche l'intervento della Legge 8 gennaio 2002, n.2, che, - introducendo l'art. 4 bis alla legge 431 del 1998 - ha demandato alla convenzione nazionale l'approvazione di contratti-tipo per la stipula dei contratti agevolati: l'approvazione degli stessi nell'impianto originario della legge era una prerogativa della contrattazione territoriale, ma l'eccessiva disomogeneità delle tipologie contrattuali - che la prassi aveva generato nei diversi territori comunali - ha spinto il legislatore in un'ottica di semplificazione a riferirsi al livello sopraelevato.
inderogabile sulla durata.
Senza voler approfondire oltre misura il dato procedurale - comunque oggetto di non trascurabili perplessità31 -, sembra lecito rilevare il ruolo
decisivo assegnato alle organizzazioni rappresentative dei proprietari di immobili e dei conduttori, chiamate a contribuire alla definizione degli elementi contrattuali - nella fattispecie “alternativa” - attraverso la stipulazione di accordi collettivi al duplice livello centrale e periferico.
Non trascurabile, infine, nell'intento di motivare economicamente il locatore ad optare per il canale delle locazioni “convenzionate”, l'introduzione per via legislativa - in aggiunta al beneficio di una durata minima inferiore - di un pacchetto di agevolazioni fiscali, che possono rendere oggettivamente conveniente il ricorso allo schema alternativo: la previsione - agendo sui regimi impositivi dell'imposta municipale propria (IMU), dell'imposta sui redditi e dell'imposta di registro32- interviene sia sul lato dell'offerta che su quello della
Con il Decreto ministeriale del 30 dicembre 2002 sono stati così varati sei tipi di contratti, validi in tutto il territorio nazionale: l'adesione agli stessi è obbligatoria per poter beneficiare delle agevolazioni fiscali.
La seconda fase deve invece svolgersi a livello locale, con la stipulazione di accordi
tra le articolazioni periferiche delle associazioni esponenziali, promossi dai singoli
comuni - anche in forma associata. Una volta definiti i criteri generali per la stipula dei contratti convenzionati, gli accordi locali – ai sensi dell'art. 2, comma 3 – provvedono a definire il valore del canone, la durata del contratto (nel rispetto della normativa inderogabile) e le altre condizioni contrattuali; siffatti accordi devono inevitabilmente fare riferimento alla convenzione nazionale – come testimonia il fatto che le trattative per la loro conclusione sono avviate dai Comuni, solo dopo l'emanazione del decreto ministeriale. Anche in sede di accordi locali è previsto un intervento sostitutivo del Ministro dei lavori pubblici nel caso in cui le organizzazioni sindacali non siano riuscite a raggiungere un'intesa. Cfr. P. SCALETTARIS, op. cit., pp. 48 ss., V. CUFFARO, Le nuove locazioni abitative, cit., p. 48 ss.
31 Cfr. § 3.8.1
32 L'articolo 8 della legge di riforma prevede l'applicazione - per le locazioni convenzionate relative ad immobili compresi nell'ambito dei Comuni ad alta tensione abitativa (ai sensi della legge 551/1988 e dell'elenco Cipe) e subordinata al rispetto di ulteriori condizioni ex comma 2 – la riduzione al 70 % del reddito imponibile ai fini della denuncia delle imposte sui redditi, nonché la riduzione del 70 % della base imponibile ai fini dell'imposta di registro. Per quanto concerne l'imposta comunale
domanda, premiando - a determinate condizioni - i proprietari che concedono gli immobili in locazione e penalizzando coloro che optino per mantenere gli immobili sfitti. Contemporaneamente, sono state introdotte misure agevolative a favore di categorie di conduttori in situazioni di particolare disagio sociale33.
I consistenti incentivi economico-normativi non hanno tuttavia contribuito all'auspicabile decollo di questo secondo canale di contrattazione, attualmente destinato - come già suggerisce la
sugli immobili (oggi IMU), l'articolo 2, comma 4 della legge di riforma dispone, invece, che i Comuni, al fine di incentivare le locazioni convenzionate, possono deliberare, nel rispetto degli equilibri di bilancio, aliquote dell'imposta più favorevoli per i proprietari che concedono in locazione a titolo di abitazione principale i propri immobili, con la scelta del regime condizionato. Allo stesso modo i Comuni ad alta tensione abitativa possono derogare al limite massimo stabilito dalla normativa vigente in misura non superiore al 2 per mille, limitatamente agli immobili non locati, per i quali non risultano essere stati registrati contratti di locazione da almeno due anni. La legge finanziaria per il 2008 ha poi previsto per i Comuni la possibilità di esentare completamente il proprietario locatore dal pagamento dell'ICI (oggi IMU) per i contratti di locazione convenzionati. Infine, in materia è intervenuta la Legge 208/2015 (legge di stabilità 2016) ha disposto una riduzione del 25 % dell'IMU e della TASI dovute per gli immobili locati a canone concordato: entrambe le imposte – determinate applicando l'aliquota stabilita dal Comune – sono ridotte al 75 %. Cfr. C.G. CARDIA, Le agevolazioni fiscali, in Le locazioni ad uso abitativo, V. CUFFARO (a cura di), Giappichelli, Torino, 2000, pp. 205 ss., C. BROGIONI,
Misure di sostegno al mercato delle locazioni, in Le locazioni abitative, G.
VETTORI (a cura di), CEDAM, Padova, 2002, pp. 211 ss.
33 L'art. 11 della nuova legge ha istituito un Fondo nazionale presso il Ministero dei lavori pubblici, per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione, collegando la dotazione annua alla legge finanziaria. Le somme assegnate al fondo devono essere impiegate per la concessione - ai conduttori meno abbienti in possesso di determinati requisiti - di contributi integrativi per il pagamento dei canoni di locazione, relativamente sia ad immobili pubblici sia ad immobili privati nonché, qualora la disponibilità del fondo lo consenta, per sostenere le iniziative intraprese dai Comuni, anche attraverso la costituzione di agenzie o di istituti e attraverso l'attività di promozione, in convenzione con cooperative edilizie per la locazione, tese a favorire la mobilità nel settore della locazione con il reperimento di alloggi da concedere in locazione per periodi determinati. L'art. 10 della nuova legge, altresì, contempla la possibilità di ulteriori agevolazioni fiscali - oltre a quelle previste dall'art. 8 della stessa legge – per alcune categorie di conduttori in possesso di determinati requisiti di reddito, comunque non cumulabili con i contributi erogati dal Fondo nazionale. A tal fine, a decorrere dal 2001 è stato istituito un Fondo per la copertura delle corrispondenti minori entrate, conseguenti alle detrazioni, per i conduttori, dell'imposta sul reddito.
terminologia impiegata - ad essere relegato in un ruolo di residualità34.
3.4.1 La disciplina dei patti contrari alla legge
Rimessa la determinazione del canone di locazione alla autonomia delle parti - nei contratti ordinari - o circoscritta entro le fasce di oscillazione fissate in sede di accordi locali - nei contratti parzialmente eterodeterminati -, il legislatore del '98 si è poi preoccupato di munire il sistema delineato di un solido apparato protettivo: l'intento perseguito rimane, da un lato, quello di impedire alle parti - nella fattispecie al locatore - di evadere la disciplina economica e di durata del contratto - sia al momento della stipula che in corso di rapporto -, dall'altro di combattere la consueta prassi dell'elusione fiscale - che per anni ha trovato terreno fertile in campo locativo.
Nell'assetto offerto dalla legge di riforma, la disciplina delle invalidità, o meglio dei “patti contrari alla legge” è affidata all'art. 13 - recentemente riformato dalla legge 208/2015 -, speculare - quanto ad oggetto di regolazione, ma non per contenuti - al vecchio art. 79 della legge sull'equo canone35: la norma detta la disciplina delle pattuizioni
34 Cfr. § 3.8.1.
35 La norma - applicabile anche alle locazioni abitative per le quali è ancora in